关焯照｜政府减财赤需双轨并行 重拾财政纪律至为重要
特区政府就2025-26年度财政预算案展开公众咨询已有两个月。由于政府公共财政于过去几年出现庞大财赤，以致今次的预算案咨询变得非常吸引公众眼球。特别是财爷陈茂波如何找出有效方法来解决财赤，以免香港跌进财政黑洞，这已成为社会关注的议题了。
简单地说，公共财赤表示政府支出大于政府收入。这现象可以是周期性或结构性。如果是周期性，当经济从低谷反弹，并开始出现持续复苏，政府收入自然会明显增加，而政府在支持经济的支出也会相应减少，最终结果是公共财政扭亏为盈，政府面对的财赤问题便会一扫而空。
然而，香港政府的公共财政表现，却没有受惠经济持续复苏而明显改善。自从香港在2023年1月全面通关后，政府的财政在2023-24年财政年度却仍然录得过千亿的赤字，而今个年度预计财赤也接近千亿。而最近财爷更预期公共财政扭亏为盈仍要多等几年时间，显示本地的公共财政问题不是周期性，反而具有结构性的本质，难以一时三刻可以解决。
人口老化而税基狭窄 须压缩开支增加收入
其实，现时本地政府面对年年财赤的困境，可以说是预料中事。原因是香港人口急速老化，这会增加长者福利开支的压力。同时，由于愈来愈多人退休，加上近几年出现的移民潮，劳工供应自然减少，驱使工资上升，最终拖累经济表现，令政府收入下降。在预期福利支出大增和收入减少的情况下，公共财政表现转弱便不能避免。
税基狭窄也是另一个重要原因，可以用作解释香港政府出现持续财赤的问题。政府的收入主要依赖几个主要直接税收和卖地收入，当经济结构出现恶化，政府收入自然减少，结果令公共财政稳健性受到冲击。
要治理现时公共财政危机，香港政府必须压缩开支和增加收入，以双轨并行的方法来改善政府的财务状况。不过，若以政府能够掌握并可望能立竿见影的政策成效来看，短期内当务之急仍应以削减公共支出作为首要考虑，以期望能尽快达至公共财政可持续的目标。
现时公共开支增长速度是需要下调，特别是卫生、教育和社会福利，三项主要支出已升破1000亿港元大关。以卫生支出为例，其支出在2018-19财政年度是783亿元，但在2023-24财政年度已升至1210亿，只在短短六年时间，公共卫生开支竟然升了54%。若这巨大升幅持续，政府公共财政可持续性的根基必被严重动摇。
另一方面，教育支出也处于不合理地高的水平，因为最近十多年，生育率明显下降，拖累学生人数向下，这情况在幼维园和小学尤为明显。然而，教育支出在过去几年却没有缩减，这是出于甚么因素，财爷是需要解释的。至于现时教育局及其资助机构是否坐拥大量盈余，这也是必须尽快找出真相的，以免公帑被浪费。至于2025-26年财政的预算，教育开支必须适度削减，令教育开支能够回复健康的增长状态。
在人口不断老化影响下，近年政府持续增加社会福利支出是可以理解的，但是在运用有限的资源状况下，政府必须审视各项福利支出的必要性，以防止出现浪费公帑的情况。以最近热议的“长者两元乘车优惠”为例，最大争议点是政府是否需要取消60至64岁年龄组群继续享受这项乘车优惠福利。其实答案是显而易见，因为香港市民的预期寿命（Life Expectancy）和健康预期寿命（Healthy Life Expectancy）已明显延长，长者的年龄定义是不应该向下调至60岁。此外，60至64岁年龄组别的劳工参与率高达差不多五成，反映不少处于这组别的市民仍然有工作能力，这是否表示政府对这年龄组群太过慷慨？大家必须深思。
公务员薪酬开支高达千亿可考虑调整
至于最近出现削减公务员编制的提议，这方向亦是值得予以考虑的。从统计处所得资料，2023-24财政年度的公务员薪酬开支上升至945亿元，再加上138亿元的“与公务员有关连的开支”，总和已高达1083亿元，占政府总开支约一成半。这比重已可以跟上文提及的三大范畴公共开支相提并论，反映政府在这类员工开支上要作出调整，以配合减低公共开支不断上升的压力。
如何令公务员开支下降而不引来社会震荡是极之考功夫。诚然，全体公务员减薪是最简单的选择，但这选择是有两个问题。第一，公务员减薪可能会令私人市埸出现减薪潮，对经济增长肯定带来逆风。笫二，一刀切削减公务员薪酬对工作表现好的公务员不公平，更会打击这班努力工作的公务员的士气。因此，政府在决定下调公务员薪酬前是要考虑其后遗症，以免因小失大。
如果要将公务员开支妥善减低，最好方法是从编制上著手。众所周知，公务员编制庞大，在财政紧迫下，削减编制便变成必须做的事。以现时财赤的情况，即使削减10至15%的公务员人数，相信也不为过。只要政府引入人工智能和自动化工序，公务员的生产力绝对不会下降。至于削减编制可以考虑采用自然流失的方法，即是尽量不补回决定离开政府职位公务员，和设下减少员工数量的时间表，这样做便已经足够了。
至于提升政府收入，最王道的方法是扩阔税基。无奈，香港经济的复苏力量仍不够强，如果现时扩阔税基，例如加入销售税来增加收入，但在未有强劲经济增长的环境下，结果可能只会适得其反，因此，政府在增加税收方面只能从现有的税种入手，希望这策略能够改善公共税收表现。
政府要加税，首选的税项是博彩税和车辆税，尤其是博彩税，即使政府在两年前已加了这项税，但却没有令马会收入减少，反映适度地增加博彩税并不会减低投注额，因此，政府必须在2025-26年再次增加博彩税，以提升整体政府税收。
至于薪俸税，财爷可以将现时的最高税率的水平略为提高。另外，差饷也可以适度增加，相信在接近全民就业的情况下，社会对这类型的加税方向不会有太大的反对声音。至于公共交通收费方面，政府可以将现时免费使用的大桥和行车隧道设下电子收费，以收回成本的目标来增加政府收入。
从中长远角度来看，尽快巩固公共财政可持续性和财政纪律。要完成这项重要任务，政府可以研究以下三个政策方向。
第一，稳定楼价预期。由于未来几年房屋市场处供应处于高水平，市民置业信心不高，最终拖累楼价表现。一个有效的方法是将现时公私营房屋供应比例70:30，改为80:20或甚至90:10，目的是压下未来私营房屋供应，令市民对楼市的悲观情绪得以改善，楼市表现也会回归正常状态。至于地产商，投地意欲会回复，政府能够卖出土地的机会自然增加。
第二，人口老化是可以变成商机。最近内地政府大力推动“银发经济”，反映长者的消费和护理服务需求绝对可以成为一个重要经济引擎。香港人口老化较内地更严重，看来财爷也要向北京政府学习，将“银发经济”打造成为支持本地经济的新引擎。
第三，阻截内需流走。在过去几季，不少香港市民回到深圳消费。诚然，两地人流互动是一个自然融合的过程，但由于深圳价格低于香港，驱使不少香港市民回到当地购物，最终令本地消费大量流失。若要解决这难题，是有需要引入陆路离境税，目的是减低港人动辄离境消费，避免内需外流，令香港消费环节重拾昔日光辉。
作者关焯照是冠城商业及经济研究中心主任。
文章仅属作者意见，不代表香港01立场。