紫荆党｜香港要告别土地财政思维

来稿作者：周小稞

近日发展局局长宁汉豪通过网志介绍了政府透过免补地价以鼓励私营机构加建行人连接通道的政策。按照发展局的说法，以往私营机构兴建行人连接通道往来商场或商厦，因为可以增加人流，提升商业价值，所以机构需要支付土地补价。在寸土寸金的香港，土地补价费用不菲，在当前市道低迷的情况下，私营机构加建行人通道的意愿难免会因此而削弱，进而影响到社区的有效运作。有鉴于此，特区政府决定豁免土地补价，一来刺激民间投资，二来便利民众出行。据发展局透露，目前已有十余个项目按照这一政策获批并正在陆续展开工程。

笔者对补地价并不陌生。香港市民在购买政府开发的居屋时都有转让与出售限制，如欲在住满15年后向自由市场出售则需补足地价，而新界原居民在官地上兴建的丁屋如向市场出售同样要补交地价。与此同时，土地使用者更改土地用途如由农地改作住宅用地时，也要遵循相应的机制补齐地价。不过加建行人通道也须补地价，笔者倒是第一次听闻，不禁感叹香港政府在维护自身土地权益上真是百密而无一疏。再来看居屋业主在补地价时，不仅要补上当初购屋时的差价，还要上缴这部分差价对应的升值金额。政府真正做到了一丝一毫“不吃亏”。

在追讨地价上的“一丝不苟”、“不折不扣”固然反映出政府认真负责的做事态度以及公平公正的办事原则，但更展示出政府在掌控与主导土地上的强势立场，而这一强势也确实有其充足的法律依据。《基本法》第七条明确指出，香港境内的土地和自然资源属国家所有，由特区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归特区政府支配。不过政府并非对香港境内所有土地都能“说一不二”。因为历史的原因，新界最初已开发或易开发的土地绝大部分被载于所谓的“集体官契”，由私人持有。对于这部分土地，政府并无十足的掌控权，但这些土地的进一步开发权却是完全由政府主导。

过去笔者一直希望特区政府进一步强化对土地的掌控权与主动权，主张政府动用公权力一次性收回新界大量可供开发的“集体官契”土地，以从根本上解决香港土地供应紧缺的问题。中国内地与新加坡的成功经验令笔者以为，一旦政府对土地有了强有力的掌控与主导，那么土地开发与使用效率就会有明显提升，五年一小变、十年一大变就不再是梦想。不过笔者忽视了土地垄断的另一面，那就是借助垄断的地位，攫取最大的利益。遗憾的是，这恰恰正是香港土地开发与使用的现状。政府充分利用其对土地的垄断权力，通过有效控制土地的供应，实现地价收入的最大化。这样的机制才是香港土地问题背后真正的罪魁祸首。

土地垄断孕育出土地财政思维，土地财政思维又进一步强化土地垄断行为。于是乎，在面对新界“集体官契”业主的合理土地开发诉求时政府始终不愿让步；于是乎，在各界呼吁增加土地供应时政府宁愿计划出“明日大屿”这样的超级大白象工程也不愿开发“集体官契”土地；于是乎就有了加建行人连接通道也须支付土地补价这样的政策设计。在土地财政思维的驱使下，政府默认并助推土地价格的不断高涨，让土地这一重要的生产要素与生活要素成本不断攀升，令香港的经济沦为地产驱动并为地产所绑架。本应由全体市民共享的土地资源变为政府的独享资产，在极大充裕政府腰包的同时却令广大市民饱受高房价之苦。

天下没有不散的筵席，高地价、高房价背后的土地运作机制最终也都要面对撞南墙的时刻。过去数年楼市逆转，房价进入下行通道，市场对政府拍卖的高价土地反应冷淡，导致政府地价收入断崖式下跌，而这又反过来影响到政府的收地能力，进而令土地的开发利用陷入近乎停顿的恶性循环。这一点在北部都会区的开发上表现得尤为突出，因为绝大部分的“集体官契”土地恰恰集中在这一区域。一方面，这些土地的业主在北部都会区大开发的利好下不会轻易就土地作价做出让步；另一方面，深陷赤字泥潭的政府根本无力支付天量规模的土地收回，即便收回也无法转手高价卖出。难怪特首对加快北部都会区开发“心急如焚”。

不在土地运作机制上做出根本性的改革，北部都会区的开发不会带来惊喜。这其中的关键就是要放弃土地财政思维，松绑土地垄断权力，尊重私人业主合法而又合理的土地权益，重回土地资源为民共享的制度设计初衷。只有这样，北部都会区的开发才能真正摆脱现行土地运作机制下的恶性循环，走出政府财政紧拙造成的困境，调动私人业主与民间资本的积极性，进而加快北部都会区的开发进度。好在政府也终于意识到现行土地运作机制弊端，并开始做出一些调整，譬如说对加建行人连接通道免补地价、开始研究“按实补价”的具体细节等。

不过在笔者看来，这些调整还远远不够，只是触及皮毛，还未伤筋动骨。虽然特首最近表示在北部都会区的土地发展方面要有新思维，但到底是怎样的新思维还不得而知。其实最开始的时候，居屋还有丁屋并没有补地价这样的制度安排，只是到了后来，当时的港英政府才出台相关政策，不让抽中居屋的幸运儿或兴建丁屋的原居民占便宜。问题是，以前香港的土地属英皇所有，而现在香港的土地已属国家所有、全民所有，政府本来就应该免补地价，让利于民。新加坡的组屋就没有这样的制度安排，香港也应效仿，让市民享受应得的土地红利。

作者周小稞是紫荆党政策研究院研究员。文章标题由编辑所拟，原题为“免补地价 多多益善”。内容仅属作者意见，不代表香港01立场。

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