律政思｜从国际视野研判香港国家安全法律体系（一）——分裂国家罪

来稿作者：林咏茵

2020年全国人大常委会制定的《香港国安法》是一部针对危害国家安全的行为进行防范、规制与惩治的重要法律，通过订立四类罪行（即分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动，以及勾结外国或境外势力危害国家安全罪）的具体构成和相应的刑罚，明定了维护中国主权和领土完整的红线。2024年由香港立法会通过的《维护国家安全条例》涵盖了五类危害国家安全的罪行，包括叛国、叛乱，煽动叛乱、窃取国家机密，间谍行为、破坏活动及境外干预，与《香港国安法》共同构成香港维护国家安全的法律体系。作者将以系列的形式对比香港特别行政区和其他国家规范危害国家安全行为的相应法律框架、执法和司法实践，以期提供一个全球性的参考维度，深入认识和理解不同地区对于国家安全的诠释以及在保障国家安全与公民自由之间的平衡取向。

香港特区对分裂国家行为的规制

“维护国家主权、统一和领土完整”是中国宪法的基本原则。1997年香港回归，对国家的统一进程具有里程碑的意义，一国两制的实施以及宪法和基本法的相关规定，以制度和法律确立了“国家统一、领土完整”作为香港宪政秩序的根本原则。分裂国家的行为由《香港国安法》第20条所规管。任何人具有分裂国家、破坏国家统一的犯罪意图，并组织、策划、实施或者参与实施条文列举的其中一项分裂国家行为，不论是否使用武力或者以武力相威胁，即构成分裂国家罪。值得注意的是，在具体“实施”分裂国家行为以前的“组织”、“策划”行为（犯罪预备行为）本身已构成分裂国家罪。

“学生动源”召集人钟翰林是迄今为止唯一因“分裂国家罪”（区别于“煽动分裂国家罪”）被判囚的人士。香港区域法院裁定，钟与其他人积极组织、策划和实施旨在分裂国家、破坏国家统一行为，例如在facebook开设学生动源美国分部帐户继续鼓吹“香港独立、民族自决”，招募海外义工及进行筹款等活动；并成立了以“香港独立为最终目标”的创制独立党。可见，即便没有实质具体的分裂国家计划，成立港独组织、为宣扬分裂国家的政治目标招募成员和筹款已构成分裂国家罪的犯罪行为。透过规范“组织”、“策划”分裂国家的行为，分裂国家罪的立法原意更多在于预防，及早遏制国家分裂的任何可能性，而非等到实际行为成形、事态不可挽回之时再追究责任。

世界各国对分裂行为的规制

毫无疑问，世界各国的法律都会禁止和惩处使用、威胁、煽动或宣扬使用武力的行为，那倘若是非暴力的分裂国家行为呢？香港对非暴力分裂国家行为的严格规制是否属于个例？事实上，世界上绝大多数的国家都采取了不同的手段禁止非暴力的分裂国家行为。即便是在极少数国家愿意（基于复杂的历史原因或政治考量）给予个别城市分离权利或允许独立公投的情况下，也有很多现实的限制。

埃塞俄比亚是少数几个在宪法中保障分离权利的国家之一。尽管埃塞俄比亚《宪法》规定了埃塞俄比亚的每个民族都有无条件的自决权，包括分离权，但此权利更多是在建国时为了让各民族自愿加入国家的政治策略，在现实中几乎没有实现的可能性。这一点可以从中央政府针对争取分离的群体采取严厉措施而得到体现。加拿大最高法院于1998年Reference re Secession of Quebec案中裁定，虽然魁北克不能合宪地单方面脱离加拿大；但是，如果独立公投以清晰的问题和明确结果表决支持独立，将对加拿大其余的省产生一个与魁北克展开“谈判的义务”。在此案后，加拿大政府通过了《清晰法案》，明令省份独立只能通过宪法修正，并对独立公投施加严格的限制，导致“谈判”变得很难成行。《清晰法案》规定，加拿大众议院有权判断公投文字是否清晰、赞成票是否占绝对多数，意味著魁北克两次以往单方面举办的独立公投将不再被接纳。即使上述两个条件都具备而成功启动联邦政府和所有省份都参加的谈判，争取独立的省份也仅能在有三分之二的省份同意的情况下方可修改宪法。修改宪法设置的门槛过高，使魁北克在遵守加拿大宪法框架下单方面实现独立变得不切实际。2022年11月，英国最高法院一致裁决，苏格兰议会在未得到英国政府同意下不能合法举行独立公投。建基于近年英国政府的强硬态度，苏格兰和英国政府再次达成协议进行独立公投的情况在短时间内也再无可能。

除了上述的少数例子，世界上绝大多数的国家都对非暴力的分裂国家行为进行了规范、限制或惩治。美国第16任总统林肯曾表示，没有任何一个州可以单凭自己的意愿而合法退出联邦，相关决议和命令在法律上都是无效的。1869年的Texas v. White案中，美国最高法院判定，各州没有单方面退出美国的权利。2010年的Kohlhaas v. State案中，阿拉斯加州最高法院裁定，独立行为根本违宪，阿拉斯加民众也不能透过公投程序修改宪法。法院续指，“由于阿拉斯加州宪法的根基在于阿拉斯加州与美利坚合众国之间的关系，它建立的政治架构和命名的政治社会，都不会在脱离该关系之外存在。”意大利宪法明文规定意大利是统一而不可分割的共和国。根据意大利宪法法院2015年的裁决，任何形式的独立公投，包括把独立公投写入宪法改革的公投都是违宪的。2016年，德国联邦宪法法院驳回任何州份试图单方面脱离的可能，指出此举违背了德国的宪法秩序。法院指出，就影响宪法秩序的事项，决定权在于全体人民，而不是个别州份。

在宣布独立公投违宪的国家中，西班牙提供了一个很好的案例展现个别州份举行“违宪独立公投”的法律后果。2017年10月，在西班牙政府宪法法院判定违宪和西班牙政府极力阻止的情况下，加泰隆尼亚照常举行独立公投，并根据百分之43投票率的公投结果宣布独立成立加泰隆尼亚共和国，由此引发了一场旷日持久的宪政危机。加泰举行独立公投和通过独立宣言事宜之举动，促使西班牙政府于2017年10月依据西班牙宪法第155条对加泰实施特殊强制措施，包括解散加泰议会，暂停加泰的自治权，并由中央任命的官员取代加泰领导人，全面接管加泰事务。2019年10月，西班牙最高法院以煽动叛乱和滥用公共资金的罪名，对九名领导加泰独立公投的政治领袖判处9至13年有期徒刑以及永久丧失公职资格。2019年，新上任的加泰隆尼亚自治区主席Joaquim Torra在选举过程中拒绝在公共建筑移除独立标志，被法庭裁定为以“反复、顽固和顽固的方式”不服从法院命令，并施以18个月的选举禁令。2020年，Torra被最高法院裁定为违反选举法（在投票前必须保持中立态度）受到罢免。2024年5月，西班牙首相桑切斯所属的工人社会党提出的特殊案获得通过，特赦数百名加独人士，包括撤销9人余下的刑期（仍然维持罪名及禁止担任公职的限制）。值得注意的是，此举是建立于工人社会党长期无法组成联合政府而决定与两个加泰独派政党达成特赦协议作为条件换取换取支持桑切斯上台执政。相比香港以及早遏制任何分裂的可能性做为目标，西班牙的实质行动相对被动，直到加泰隆尼亚举行独立公投，乃至宣布独立宣言后，才以紧急措施和刑法予以干预，在实施对分裂势力的压制时同时受限于政治考量。从长远来看，这将削弱政府禁止分裂的立场和执行力，并纵容分裂势力进一步测试政府的底线。

与此同时，世界上也有不少国家通过相关法律，对非暴力的分裂国家行为进行及早规遏和严惩。俄罗斯、印度和土耳其反分裂的意志和决心体现在各个法律条文中，包括明令禁止侵犯领土完整或危及其国家安全团体的成立与活动和对分裂国家的行为处以很重的刑罚。近年来，俄罗斯和印度对分裂势力的立场愈加强硬，透过修订刑法的形式对分裂国家的言行处以更为严厉的处罚，并积极采取执法行动。修订后的俄罗斯宪法第67条禁止任何旨在分割俄罗斯分领土的行为（如法律提案），以及要求采取此类行为。俄罗斯刑法典新增第280.2条，对违反俄罗斯领土完整行为处以10年有期徒刑的处罚。2019年2月至今，印度依据原有的《非法活动防治法》判定了两个独立团体为非法团体，理由包括开展危害领土完整的活动，支持分离主义诉求等。2019年8月，印度政府强硬地废除了克什米尔的自治地位，并宣称此举是为了消除分裂主义和制止恐怖活动。2023年，印度最高法院2023年，印度最高法院支持政府撤销喀什米尔自治地位的决定，裁定宪法第370条仅是一个临时规定，废除它是融合的终点，并确认这一举措属于合法行使权力的行为。

捍卫国家统一和领土完整是全世界国家的基本共识，绝大多数的国家都对分裂行为进行了不同程度的规制与惩治。总体来看，不同国家和地区在规范和惩治分裂行为问题上都处于不断探索的过程，没有一成不变的方式，且无法一概而论哪种方式是最合适的。每个国家和地区的具体措施，都需要结合其本身的法律制度、历史背景、社会政治环境等诸多因素来衡量是否能平衡国家安全与公民的合法权利；是否适度兼顾强硬打击与引导导正，采取预防和纠正并重的策略；以及是否能定期调整优化，以适应社会政治环境的变化。

作者林咏茵是香港教育大学讲师、香港大学法律学院博士生。文章仅属作者意见，不代接香港01立场。

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