紫荆党｜“务实”的财政预算但“有为”在哪里？

来稿作者：周小稞

2月28日陈茂波司⾧公布了他任上的第八份财政预算案。平心而论，这是一份预期之中而又乏善可陈的财政预算案。2023/24年度的财政赤字正如陈司⾧之前提示的达到1,016亿港元，但如果不考虑政府发债的净收入以及从未来基金回拨的投资收入，那么实际赤字将高达2,323亿港元，占2023年香港GDP的7.8%。2024/25年度的财政收入（扣除从未来基金回拨的投资收入）一如既往地被高估，较上一年度上调了12.6%；财政开支也一如既往地刚性增⾧，较上一年度上调了6.7%，扣除基本工程投资后的财政开支仍同比上升4.0%。2024/25年度的财政仍将赤字运行，尽管按照政府的口径，赤字规模下降逾50%至481亿港元，但实际赤字仍维持在2,188亿港元的高位，较上一年度仅下调了不足6%。

在很多人看来，今年财政预算案的最大惊喜是“全面撤辣”，这可能是唯一一项出乎市场普遍预期的举措。本地楼市为之兴奋，地产股全面上涨，一二手成交大幅回升，地产中介重新有了年入百万的憧憬。不过社会上对此也有不同的声音，工联会前立法会议员陈婉娴就质问：“为甚么楼市稍为调整，政府就要急急撤辣呢？政府有没有想过，现时的楼价对中产来说已很难负担，更遑论年轻人呢？政府又是否知道，公营房屋的轮候时间有多⾧？不能安居，如何谈家国？民心如何稳固？”笔者对全面撤辣也持保留态度，但转念一想，政府从来没有将房价的可承受性明确为自己的施政目标，而地价收入却是政府眼中实实在在的真金白银。理解了这其中的逻辑，那么政府“全面撤辣”举措背后的考量也就不言自明了。

对于陈司⾧的第八份财政预算案，有主流政治团体认为它“务实有为”。笔者也认同这份预算案“务实”的一面。毕竟政府已连续五年赤字运行，赤字的规模动辄上千亿，也因为此政府今年决定不再无差别地发放消费券，尽管社会上仍有发放消费券的呼声。但面对政府财政预算出现的危机，笔者却看不到“有为”的一面。财政预算案确实提出政府正落实一套全面的财政整合计划，以节流为重点并以务实态度增加部分收入。不过整合计划并没有给出更为具体的举措，不仅笼统空泛而且力度颇弱。在节流方面，政府对经常开支中出现的公帑浪费现象以及高昂的基建成本不做检讨，只是要求各部门象征性地削减 1%经常开支以及调整基建工程的缓急优次；而在开源方面，政府也基本上无计可施，拿不出有效的方案。

即便如此，政府仍然有信心在2025/26至2028/29年度就可实现财政收支平衡乃至盈余。财政预算案并没有给出未来四年的财政收支预测，笔者也无从判断，在经常开支继续刚性增⾧、基建开支维持千亿高位的情况下，政府到底哪里来的信心可达致收支平衡？不过从政府将2024/25年度财政赤字由千亿降至不足五百亿的操作来看，政府的底气大概来自三个方面：印花税与地价收入大幅反弹（2024/25年度预计回升50%）、上调从未来基金回拨的投资收入（由上一年度的590亿港元调多至750亿港元）以及提高发债额度（由上一年度的725亿港元增加至1,200亿港元）。问题是，印花税与地价收入真的可以恢复至过往的荣景吗？未来基金的钱都回拨了还能有未来吗？政府发行的债务不用还吗？

社会尤其对政府的发债举措有不少的质疑与争议。对此，政府的解释是：一、政府债务占GDP比重远低于大部分发达经济体，债务风险可控；二、政府发债主要用于投资未来，不会用于支付经常开支。关于第一点，笔者在之前的文章中曾经指出，香港人多地少，资源贫乏，经济结构单一，严重依赖外围环境，缺乏经济纵深，可持续发展的基础脆弱。香港没有任何底气，在持续的财政赤字与高额的债务负担下可以维持货币的稳定与经济的可持续发展。有些人士对此并不认同，并以新加坡为例，称新加坡的政府债务占 GDP 比重高居世界前列。确实新加坡的政府证券基金（Government Securities Fund）持有政府债券超过1 万亿新元，是新加坡GDP的1.7倍，但这些债券融资主要用来投资而非帮助政府实现收支平衡，新加坡政府可以分分钟出售所投资的资产来偿还这些债务。

这里就自然涉及到第二点，政府发行的债务真的用来投资未来了？真的没有用来支付经常开支？政府目前发行的债券都记在基本工程储备基金下，原则上用于基本工程投资。问题是，基本工程都应算作投资未来吗？北部都会区的开发建设可以算作投资未来，但55亿港元的荔枝角收押所重建计划算得上是投资未来吗？要知道，新加坡的财政预算案中，政府开支被分为运营开支与发展开支，两部分开支都由经常收入来支付，而这个收入是不含发债收入的。与此同时，如果这些发债没有用来支付经常开支，那2023/24年度一般收入账目近1,540亿港元的缺口是拿什么来填补的？政府披露的信息显示，有近450亿港元的资金由基本工程储备基金转至一般收入账目，而这部分资金不就是发行债券的部分收得吗？要真的做到发债没有用来支付经常开支，政府应对账目做明确分拆，不宜统收统支。

疫情前中国的财政赤字占GDP比重很少超过3%。受疫情影响，这一比重在2020 年达到3.7%，2023年更达到3.8%，2024年这一比重预计重回3%。面对多年赤字运行，就任中国财政部部⾧不足半年的蓝佛安在今年两会期间表示，各级政府要习惯过紧日子，要树牢过紧日子的思想，抓好过紧日子的执行，强化过紧日子的监督。新加坡在2020/21年度一度录得超过500亿新元的财政赤字，但之后数年财政收支即重回大致平衡，收支差额占GDP比重都在0.5%以内，真正做到了量入为出。笔者真心希望香港的财政当局能从中国同行学习担当精神，从新加坡同行借鉴严谨制度，从源头上解决香港面临的财政挑战，不要再用一些明白人一眼看穿的计谋来敷衍应对，让财政问题沦为香港新的深层次矛盾。

作者周小稞是紫荆党政策研究院研究员。章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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