【01观点】选举论坛斗推庄 说好的高官问责制呢？
特首选战进入白热化阶段，各候选人正加紧造势，其中林郑月娥与曾俊华两位前任高官，更不时搬出任内“政绩”推销自己，但对于政府的种种施政缺失，却摆出仿似事不关己的态度。此难免令公众更加质疑，高官问责制实行多年之后，官员到底有何责任？何时应被问责？高官问责制实施以来权责不清的积疾，又应如何根治？
林郑月娥早前出席教协的选举论坛时，表示现时学校的“一校一社工”政策，是由她倡议，借此向教育界选委争取支持。但根据《香港01》翻查政府文件，港府推动此政策时，林郑月娥仍是库务局副局长，若说一个攸关教育、社福的政策，竟是一名库务官员的功劳，实在令市民摸不著头脑。
教育政策不彰 都是吴克俭的错？
但令人更摸不著头脑的是，此前林郑月娥被问到，现时教育政策的诸般积弊，她作为教育局的上级，是否要负责？但她却指在问责制下，问责局长应为自己的政策范畴负责。然而，教育局长吴克俭却回应称，教育政策是政府整体支持下，政策才能推行。这种说法令公众倍添疑惑，教育政策的失误只是吴克俭的个人问题？一些做得好的教育政策，却是每名参与的官员的功劳？
其实类似的事例，在选战间比比皆是，例如过往政府的一些撙节开支措施，有人会批评为是“守财”之举，但另一边厢却被形容为“应使则使”积极有为的范例。又或发展局应属财政司辖下部门，那么港府的土地政策不彰，到底是否应由财政司负责？还是如上述的教育局事例般，发展局的问题应由发展局局长“一人做事一人当”？
这些疑问，正好反映高官问责制的一个最关键问题：问责官员的权与责含糊不清。
有功众官齐抢 失误事不关己？
早在港英年代，各决策科（现称决策局）隶属于布政司（现称政务司司长）之下，此制度乃麦理浩根据《麦健时报告书》所作出的改革，其目的是加快行政效率，此制度在当时无疑是行之有效，有助于香港高速发展。然而，在回归后，公众对高官问责的要求渐高，就像时任机管局策划局主席兼政务司司长的陈方安生，在机场出现大乱后迟迟未有道歉，即惹来众怒。在回归初期发生的短桩事件，亦令公众意识到在当时的制度下难以向失职官员追究责任，由是有实施高官问责制的呼声。
在2000年，董建华政府即就高官问责制向公众咨询，并在2002年实施改革。据2002年政府向立法会提交的政策文件，设立高官问责制的原意，就是要局长为重大政策失误、严重的个人操守问题下台。至于其改革内容，就是将所有决策局局长（除公务员事务局局长外）、司长，由过去由公务员担任，改为由政治任命官员担任。公务员均以终身聘用制聘任，就算其犯错，也难以将其革职，在实施高官问责制后，政治任命官员以合约形式聘任（合约不得长于行政长官任期），若其有严重过失，行政长官将较易革除其官职。
此制度的理念固然美好，然而，从现实角度观之，犯错官员被问责与否仍取决于特首是否运用其权，如特首不下决定，就算相关官员犯下大错，其依然可以继续任职。
问责徒具虚名 市民难以追究
与此同时，在成立问责制时，政府亦未有在问责上多加着墨，提出清晰可考的指引，道明官员在哪种情况下，会被作出何等程度的处分。这实难怪当年不少人认为董建华成立高官问责制的动机，不过为“夺权”。
同意此说者包括曾任保安局局长的叶刘淑仪，她指出高官问责制是“改坏名”，她认为问责制的重点不在问责，而在政治任命，她更明言当年董建华将高官问责制带进政府的一大原因，就是政务司司长陈方安生“太强势”，“单人匹马”的特首难以驾驭。
无论此说是否成立，绝大多数市民更在乎的是官员会否就其过失承担责任。在高官问责制成立后，无疑有不少官员辞职，然而，这却难证这些事件与问责制有必然关系。就如在2004年，“调查政府与医院管理局对严重急性呼吸系统综合症爆发的处理手法专责委员会”发表报告，指出时任福利卫生及食物局局长的杨永强在处理疫症时，有诸多失误，杨表示承认责任，但却未有即时引咎辞职，及至往后舆论反应激烈，他才决定辞职。
更何况，一如前文所言，高官问责制是本乎个人，而非本乎制度，一旦特首无意解除犯错的政治任命官员合约，该官员仍可任职高位。就像现任财政司司长陈茂波，他出任发展局局长时，就被揭发在东北囤地、投资㓥房，但在公众的争议与责难声中，却无阻他扶摇直上，升任财政司司长。而多番失言、表现差强人意的教育局局长吴克俭，如今仍安坐局长之位。凡此种种，皆证官员被问责与否，关键局长是否承担责任、特首是否运用其权，而不是有清晰的机制，让高官承担过失。
权责要更清晰 高官要承担责任
问责制实施逾十载，其成效不彰，已属公论。少有人提及的是，当年的高官问责制，更留下权责不清的滥觞。
正如叶刘淑仪指出，当年董建华设立高官问责制，是为了驾驭公务员，然而，在改革后，也产生了问责局长、公务员难以磨合的问题。由是出身公务员的曾荫权在甫上任特首时，即修改高官问责制。在董建华政府的设计图中，各局长直接向行政长官负责，而曾荫权则对之加以修改，他在上任后的第一份施政报告中宣布，各政策局局长在向两司汇报后，政策、决定需由全体司局长组成的政策委员会统筹、协调，再交由行政长官会同行政会议审议决定，政务司司长和财政司长得以重掌各政策局。然而，高官问责制中特首向政策局局长直接问责、局长须为重大政策失误、个人失德下台等理念是否仍然存在，当时政府却未有厘清。
曾荫权的政府架构改革固然能让两名司长重掌权力，但与此同时，在高官问责制并未废除的大前提下，各局长仍需为各局的政策失误而负责；这就形成了集体决定，无人负责的荒谬局面。另一方面，在改革后的政治架构中，各局是否隶属于司长，当时亦未有解释。这些不明不白之处，后来为各政治任命官员提供了逃避责任的空间，这也解释了为甚么各高官何以对政府架构有不同的诠释。
前年发生的铅水事件也出现相似的问题。当时，调查报告指出，事件的肇因乃持份者集体失职所致，当时发展局局长陈茂波、运输及房屋局局长张炳良、水务署署长林天星与运房局常任秘书长兼房屋署署长应耀康均为事件道歉，然而，林郑月娥却坚拒就事件道歉。据董建华年代的问责制来评论，因为各局长直接向特首负责，时任政务司司长林郑月娥的确可抽身于事件之中，然而，在曾荫权改革问责制后，各局长是否隶属于政务司司长，实成疑问，这也解释了，何以林郑月娥拒绝为事件道歉。
观乎外国经验，大多有效的问责制皆建设于民主政制，若官员犯错，其即需向市民负责。在未成立高官问责制时，中文大学政治学副教授马岳已然在建议书指出，如没有民主制度配合，就算政府实行高官问责制，其成效仍成疑问。惟普选实难以在一时三刻实现，对此，下任特首务必厘清权责的关系，令各官员不能再推卸责任，与此同时，特首亦需公正持平，向犯下过失的官员问责。