选举修例规管标准必须清晰

本星期二（4月13日），行政会议通过《2021年完善选举制度（综合修订）条例草案》（下称《草案》），特区政府同日随即亦将《草案》刊宪公告，并且于翌日提交立法会作首读及二读。《草案》内容一项瞩目之处，就是对《选举（舞弊及非法行为）条例》作出了修订，加入就“故意或妨碍阻止另一人在选举中投票”或“在选举中藉公开活动煽惑另一人不投票或投无效票”订定罪行的第27A条，也就是坊间所谓规管鼓吹投白票、废票的行为。

《草案》指出任何人在选举期间内透过“公开活动”煽惑另一人“在选举中不投票”或致使其选票“在选举中根据任何选举法被视为无效”，最高可处罚款20万元及监禁三年，其中“公开活动”是指在任何地方“向公众作出的任何形式的通讯（any form of communication）”、“可由公众观察到的……任何行径（any conduct）”、“向公众分发或传布任何材料（any matter）”，条文举出的例子有讲话、书写、印刷、展示通告、广播、荧幕放映、播放影片、动作、姿势及手势、穿戴或展示衣服、标志、旗帜、标记及征章等，而律政司司长郑若骅在记者会上亦特别补充了电邮或私人住宅窗户悬挂条文都同样包含在内。

鼓吹白票原非全然合法

其实就算按照现行法例，鼓吹投白票或废票已有一定机会属于选举非法行为。《选举（舞弊及非法行为）条例》第23条规定除了只牵涉电费、上网费用的网上发布选举广告外，“任何人如非候选人亦非候选人的选举开支代理人而在选举中或在与选举有关连的情况下招致选举开支”即属非法，而“选举开支”的定义则包括“就某项选举的候选人或候选人组合而言……为阻碍另一候选人或另一候选人组合当选，而招致或将招致的开支”。故此，若将鼓吹投白票、废票理解成为阻碍全体候选人当选，那就只有网上免费发表或者同时担任所有候选人的助选代理才能避过相关法律责任。

而在比选举非法行为更加严重的舞弊行为条文当中，对让另一人“在选举中不投票”的限制亦是很早已经存在。从2000年《选举（舞弊及非法行为）条例》生效起，其第11条至第14条分别规管“在选举中贿赂选民或其他人的舞弊行为”、“在选举中向他人提供茶点或娱乐的舞弊行为”、“对选民施用武力或胁迫手段，或威胁对选民施用武力或胁迫手段的舞弊行为”、“作出某些关乎选民的欺骗性行为的舞弊行为”。这些条文所指的舞弊行为除了包括诱使或威迫他人“投票予某候选人”，也包括“在选举中不投票”或“在选举中不投票予某候选人”，本来应该已可用于禁止透过特定手段去影响他人投白票。

修例过严容易误堕法网

不过，今次《草案》修例对于“公开活动”定义实在太过广泛，连获旧有条文豁免的免费网上发表亦囊括在内，这就难免容易使市民觉得大幅增加了误堕法网风险。况且相对于《草案》就“公开活动”作出了巨细无遗的详细定义，它对更关键的“煽惑（incite）”行为却只简单列出需要顾及“该活动的内容（contents）”、“该活动的目标对象（intended audience）”及“在何种情况（circumstances）下进行该活动”，而未详细交代三者具体判断标准，譬如一名公司老板在明知当天是投票日的情况下仍向其雇员发信要求加班工作导致他们无法前去投票，又会否也属于相关罪行？为了减少社会公众疑虑，当局实有必要厘清所谓活动内容、对象、情况如何促成“煽惑”。

尤其是在律政司人员选择使用“煽惑（incite）”一词来规管白票、废票这件事上，似乎也与近年法律界的发展不相配合。正如1994年法律改革委员会《煽惑、串谋及未遂罪等初步罪行的编纂》研究报告书所指出的，“在普通法中，煽惑或唆使他人犯罪属犯罪行为”，然而个人“不投票”或其选票被视为无效在香港本身是合法行为，所以相关罪行命名“煽惑”在逻辑上颇不合适。另外，英国《2007年重大犯罪法》生效后已经改用“鼓励（encourage）”或“辅助（assist）”取代“煽惑”，中国法律法规数据库搜寻结果亦显示没有文件包含“煽惑”二字，令人无法理解港府何而今时今日仍要使用该词徒增烦忧。

全国人民代表大会通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》是本年3月11日的事，行政长官林郑月娥早前表示相关修例工作繁复，并且需要赶在未来一年几场选举举行之前尽快完成，而《草案》最后真正需要修订的法例亦达32条之多，当局能在短时间内修订和草拟好当中400多条条文实不容易。但是正正因为完善本地选举制度兹事体大，港府在此过程甚至曾经抽调处理其他民生事宜人手进行相关工作，所以各界才会期望修订条文内容于规管罪行的判断标准等重要问题上写得足够清晰，无奈现阶段来看其结果尚未完全及格。