【预算案.观点】“量入为出”具诠释空间 陈茂波应勇于求变
财政预算案宣布在即,林郑月娥曾表示在上任特首后会展现理财新哲学,以“有创意”的方式理解《基本法》107条“量入为出”的规定。公众期望今届政府会增加公共开支比例,为民纾困。过去政府囿于公共开支不得超过本地生产总值20%的标准,少有推出恒常惠民政策,今年度的财政预算案在在是政府纠正错误的大好时机。
《基本法》107条争议大 20%标准缘何而起?
事实上,《基本法》107条的订立过程不无争议,观乎历史档案,当时就有人反对就此立法,起草委员亦对条文字眼多番斟酌,最终起草委员没有为“量入为出”画上死线,保留了很大的诠释空间。到底何谓“量入为出”,实在众说纷纭,但一般官员都将公共开支订为本地生产总值的20%,这规定可见诸于多份财政预算案,但是对于标准从何而来,有何理据,却一直含糊不清。
《基本法》107条
香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则,力求收支平衡,避免赤字,并与本地生产总值的增长率相适应。
追本溯源,夏鼎基于1976 – 77年度的财政预算案提出20%的准则,有鉴于当时的社福支出大增,夏鼎基认为政府要限制开支。但是随着政府的开支屡屡超出标准,夏鼎基于1981 – 82年度的财政预算案宣布放弃20%的标准。及至彭励治上场,他也曾表示不应为公共开支画下死线。
但是在回归过后,大部分财政司司长都对于20%的准则奉若圭臬。回归过后香港面对金融风暴,政府要实施反经济周期措施,公共开支一度介乎本地生产总值的21%-22%,到了梁锦松上任财政司司长后的第一份预算案,政府的开支更达本地生产总值的22.9%,他在当年的“中期预测”即提出在2006 – 07年度将开支回复到本地生产总值20%的水平,此后每年的财政预算案,均有提及开支不多于本地生产总值20%的标准。
开支受限 基层权利遭受剥削
规限开支固无不可,但是政府必须提出充份理据,可惜的是,20%开支的标准既非《基本法》规定,背后也欠缺坚实理据。反之,这标准却是为祸甚深,就像当年梁锦松为求达致所谓的开支标准,就曾于2003年削减 11.1% 综援,令基层、社会弱势陷入窘境。
申领综援者乃社会最弱势的一群,他们碍于种种限制,未能工作,政府理应为他们提供最低保障。但是开支标准却令保障随着经济波动,变相威胁到基层的基本权利。纵然政府提早于2005-06年度回到20%的开支标准,但牺牲的却是一众贫苦大众。
此外,20%的标准亦令官员不敢作出长远规划,就算录得盈余,也只“派糖”了事,难以解决社会问题。观乎历届财政预算案,官员在推出福利政策时,往往强调不过是“一次性”福利,政府官员更加会在开支原则中强调应避免将支出恒常化。举例来说,香港的教育开支占本地生产总值比例长期低于先进国家水平,不多不少源于20%的“紧箍咒”。
可以说,就连提出标准的夏鼎基,也曾“今日的我打倒昨日的我”,官员仍然执迷于此,实不过是画地自限。陈茂波在去年宣读的财政预算案中,纵然也有提及20%的标准,但是该份预算案理论上是由曾俊华撰写,实非陈茂波之过。及后任志刚提出政府开支不应限于本地生产总值20%,陈茂波表示同意,观乎政府新闻网的“政府评论”,林郑月娥在2016年更言“《基本法》160条条文中,你没有理由要我每一条也同意,譬如第107条我不同意。”公众期望今届政府能够打破20%的规限,甚至在预算案写明该规限已成历史。
维护基本法 应对新形势 2016年8月12日
当然你说《基本法》160条条文中,你没有理由要我每一条也同意,譬如第107条我不同意,甚么叫量入为出?
政府不应迷信基建 政策须直接惠民
但是增加开支同时,政府必须本乎公义,将资源有效分配。过去,政府相信所谓溢出效应,就是将大笔资源投放基建,期望能够带动经济,间接惠及基层。但是政府近年大兴土木,社会问题却日趋严峻,贫富悬殊问题也无多大改善。我们固然不反对基建,但是这些基建必须为社会带来结构性转变,例如将部分中环的设施、企业转移至新界地区,不然,政府倒不如将资源直接支援基层市民。
政府应多管齐下,根治社会积弊。正如“01观点”多番指出,房委会在1988年开始自负盈亏,对社会影响深远,基层的住屋权屡受剥削,甚至出现了领汇闹剧,政府应该给予房委会恒常资助,修正问题。此外,政府更需增建公屋,降低公屋的入息、资产限制,让更多市民可以入住公屋。在教育方面,政府更应实施资助大学免学费,减轻学债压力。今届政府在推出理财新哲学之余,更需展现出政策新哲学,落实恒常惠民政策。