【专访田飞龙．上】香港的国安漏洞付出任何代价都必须弥补

已经公布的十九届四中全会决定中，对于香港问题有专门一个部分的论述，虽然内容不多，但对于香港反修例以来暴露出的问题针对性很强。中共总书记习近平在“说明”中提到，“坚持和巩固什么，完善和发展什么”是一个重大的政治问题。具体到香港问题，究竟该“坚持和巩固什么”、“完善和发展什么”。
围绕这些话题，香港01采访了北京航空航天大学高研院、法学院副教授，法学博士田飞龙。访谈分为两个部分推出，此为访谈上篇。

香港01：习近平在“说明”中提到，“坚持和巩固什么，完善和发展什么”是一个重大的政治问题。具体到香港问题，究竟该“坚持和巩固什么”、“完善和发展什么”。

田飞龙：坚持和巩固“一国两制”中的国家主权、安全与发展利益，从政治和法律上推进中央管治权与高度自治权相结合。完善基本法上中央对香港自治权的监督制度，发展香港融入国家治理与战略大局的一系列政策机制。香港的重大政治问题，是中央管治权的制度化与政策整合力的问题，此次管治危机促使中央更加坚定地承担起治港责任，更加有效地支持和监督特区政府改善管治。

香港01：我们注意到，四中全会决定明确表示，“严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治”，“坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序”，相当于再次重申和确认了，宪法和基本法才是香港管治的宪制秩序，而非《中英联合声明》，这也是必须“坚持和巩固”的地方。

田飞龙：1997回归以来，香港宪制秩序建立在中国宪法和基本法基础之上，这是中央坚持的“国内法完全秩序论”，排除了中英联合声明的所谓“宪制地位”，合理区分了国际法与国内法，将香港宪制秩序解释与建构为完全的中国国内法秩序的组成部分。

这一立场确认是对英国议会半年报告及美国涉港法案所谓“联合声明宪制论”的外交回击与法理否定。特区政府在这一问题上与中央保持完全一致的立场，多次严正声明外国对香港没有任何主权、治权与监督权，联合声明没有建构任何的外国干预权力。

从国内法秩序来看，香港管治以宪法和基本法为基础，区分为中央管治权和高度自治权，二者依法运行，其中中央管治权享有对高度自治权的宪制性监督权。此次四中全会决定突出了完善中央管治监督权、推动两制更紧密制度连接的治港取向。中央凸显“宪法”在治港中的地位与作用，其法理意义不仅在于确认宪法作为基本法合法性基础的法秩序层级关系，更在于凸显宪法对基本法的持续性支配与塑造功能，宪法必须具有调控整体的“一国两制”秩序的规范地位与制度化能力。

因此，根据此次决定精神，“依宪治港”将推动既往的“依（基本）法治港”的有效提升与制度重构，进一步在港落实中央的直接管治权与管治监督权。 香港宪制秩序的完善存在两个重点：其一是完善对特区行政权与主要行政官员的监督问责制度；其二是完善人大释法及对香港司法权的监督制度。这些关于“一个两制”的法理确认与制度化取向，将有效促进“两制”向“一国”的观念与制度整合，更好维护香港繁荣稳定及促进香港融入国家治理体系和发展大局。

香港01：该怎么理解决定中提到的“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”？在四中前不间断有媒体发布“独家消息”，认为北京有意向替换掉林郑。结合四中情况，以及香港接下来的发展，你觉得北京是怎么打算的？存不存在替换掉林郑的可能性？

田飞龙：我觉得换特首的可能性不大，但是换其他特区政府问责官员里的主要官员可能性比较大，因为这次我们看到特区管治团队之间团结协作与整体的应对还是存在很大问题。林郑一度感觉自己在孤军奋战，很孤立，包括警队也很孤立，政府内部管理及纪律有些松散，公务员甚至参与非法暴力活动。前几天有新闻披露，政务司司长办公室文员助理有参与示威活动。我觉得四中全会决定里面任免制度的完善应该主要针对的是特首以下的其他问责官员，以便帮助特首及时更换及组建更强有力的管治团队来应对危局，而不是针对特首本人。

香港01：林郑本人的管治权威和能力经由这次反修例已经暴露无遗，就算这样，北京目前还是会一直“支持”，比如最近林郑与习近平和韩正的会面，再次谈到了“支持”林郑。

田飞龙：其实特区政府官员无法应对危局是个普遍的情况，特区缺乏培养政治家的传统，缺乏一个在“一国两制”下全面准确理解自身的管治责任与风险应对能力的训练。所以即便更换林郑，也很难找到比林郑更强的人。或许可以找到比林郑更加忠诚、采取更强硬手段的人，但对于灵活智慧的管治而言则未必有更合适的人选。这是一个要改良香港政务官素质结构的长期课题，或者结构性的课题，并不能通过更换林郑来达到。

香港01：立法会议员、新民党主席叶刘淑仪此前说“换人不换局”香港问题很难解决。

田飞龙：是，你看叶刘看的很清楚，即便把叶刘或者梁振英换上去这个局面还是难以去解决。

香港01：换人我们都理解，换人不换局的结论也容易理解，目前大家普遍关心的是，北京是怎么认识今天这个“局”的？接下来又会通过怎样的手段来破这个“局”？

田飞龙：当前的一些做法，无论是对特首以及主要官员的问责监督机制的强化，甚至换掉一些司局长，还是国家安全制度某些方面的推动，我觉得都比较难应对香港目前的困局。目前的困局实际上是一个社会造反，社会造反所针对的就不是一个具体的法律，甚至不是法制的问题，也不是民生的问题，而是“一国两制”里面香港自治、香港与内地的关系在结构上怎么样重构、重新思考的问题。中央目前仍然是一个总体维稳的基本思考与思路，还是没有触及怎么样结构性解决香港困局这个问题。当然，结构性方案会比较棘手，从而在决策选择上被后置。

香港01：四中全会决定中提到，“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，也提到了我们一直强调的香港深层次问题，这些结合起来，能不能达到结构性解决香港问题的目的？

田飞龙：决定虽然提到了这一点，但具体层面上，比如维护国家安全的法律制度和执行机制从法律上怎么推进，到底是指令特首启动“23条立法”，还是用国家安全法列入附件三这种简单的方式在香港实施，或者通过人大释法的方式对“23条”进行解释，给出一个本地立法的缓冲时间。

人大释法可以采取另外一种思路，直接解释涉及违反国家安全的七种犯罪，对其要件与规范内涵进行澄清，并且要求香港执法机关与司法机关要全面准确地理解、解释及适用“23条”，使“23条”在立法完成之前具有一个直接适用的效力，在执法与司法当中予以直接适用。这相当于是一个简化版本，一个框架性的解释，要求特区执法机关与法院直接适用，等到未来“23条立法”完成之后再以本地的“23条立法”为准，这也可以提供一种变通的执行机制。

还有教育方面，我觉得很可能要有一个外科手术式的思维，进行结构性的增量改革。香港学生的教育不能再依赖香港本身的教育改革。第一，国民教育推不动。第二，教育局难以承担有效的管治与改革责任。因此要有外线发展的思维，要依托大湾区对香港中小学及高校进行对接，实现他们每一阶段教育课程与经历都有一定比例在大湾区内地城市完成。这个可以用校际合作的方式，可以用香港高校在大湾区设立分校的方式，可以用教师交流的方式，可以用学生交流的方式，必须达到这样一种轮换，必须达到这样一种使得香港学生有一定比例的时间、学分与课程一定在内地完成。比如说30%的目标。这个特区政府要出钱的，大湾区也要配套，国家也要配套，使得这些课程，这些学分，这些师资，这些教学的比例必须进入香港现有的教育体系，不能让香港的教育完全封闭成一种本地本土主义的教育。这些方面非常关键，必须拿出切实的政策出来才行。

香港01：目前来看，进行这样的“增量改革”的可能性有多大？目前可行的办法是“引进来”和“走出去”，引进一些左翼学者来改变香港的教育生态，让一些不合适的港校老师包括校长离开？

田飞龙：在本地的改革空间非常小，实际上一直在替换香港的校长，我们基本上把它都替换成华人了，可是这些华人校长又怎么样呢？有用吗？没用。在本地有一种特定的氛围与生态，还有非常严密的既有制度和政策，使得对本地学校进行改组的空间很有限。

所以必须要有一种战略性的、结构性的视角去改革香港的教育，不能把香港的教育理解成仅仅是香港本地的教育。国民教育不只是特区政府的责任，也是中央政府的直接责任。这不是要取代香港本地的教育，而是有一个增量改革，使学生获得不同的观点、知识来对冲香港本地教育的局限和偏颇。在香港本地获得不了的“国家通识”应当在国家适当的政策体系内获得。

香港01：看过四中全会决定后，一些人会担忧，以香港目前的情况再去启动“23条立法”等政治性议题，会不会火上浇油？

田飞龙：问题是这样，中央也处于政策选择的两难：在对方用反修例运动胁迫特区政府步步退让之后，如果中央不承担起全面管治的责任，那么一国两制就面临著制度性的失败。这种失败是说对方可以用一种持续违法暴力的方式实际上夺取对香港管治的控制权，实际上中断了或者终结了任何中央全面管治权在香港落地的可能性。这个时候中央意识到这是一场围绕管治权争夺的“颜色革命”。

这不是一个民生议题，这是一个政治议题。既然是政治议题就按政治的方式来对待，所以才有四中全会里面实际上针锋相对继续斗争这样一种政治选择。因为如果你只是用经济民生这些软性的措施和政策去应对这种非常明确的政治夺权的进攻、攻击的话，我觉得最终会败的更惨。需要怀柔，但前提是要声明原则，要有进取，有进有退，有刚有柔，这样中央对“一国两制”才能保持基本的控制权，否则确实会一溃千里。从这次修例中我们看到，外国势力如入无人之境，对香港的控制与渗透已经达到了国家利益不能再容忍的程度。所以这个时候香港国家安全的漏洞必须从制度上加以弥补，无论想什么办法都必须弥补，哪怕付出任何代价，但具体制度路径上则可寻求优化。

香港01：你觉得最糟糕的代价可能会是什么？

田飞龙：最糟糕的代价可能是，当完善了维护国家安全法律制度与执行机制之后，有可能在一定时期里刺激一些本土派更激烈的抵抗与对抗，并且有可能对香港本地的选举造成不利影响，比如本土选民通过逆向投票这种泄愤式投票的方式来侵蚀香港政治生态和政治基本盘。所以中央越强硬造成的一个结果是，在本地选举当中建制派选战越难打。

本月底就有区议会选举了，后面还会影响到立法会，还会遇上特首选举。所以中央可以按照国家安全的思路进场，这也是被逼迫的，其结果就是在香港本地管治当中，如果原有这一套选举民主的制度不变的话，那么反对派受到的所有政治挫折都会寻求在选战当中获得补偿，会扮演更加悲情的角色来讲述一个香港高度自治被结构性损害的故事，来引起选民的同情和政治支持，从而在香港选举当中赢得更大的比例，这个应该是可以预见到的。