【政策分析】国泰收购香港快运涉垄断？　竞委会未必管得到

国泰航空昨日（27日）宣布斥资49.3亿元收购本地廉航香港快运。若交易完成，快运将成国泰全资附属公司，有市场人士关注会否形成垄断，损害消费者权益。国泰交易文件亦提到，交易需要“有关的竞争管理当局授予所需的许可”。
现时本港的竞争管理当局，正是竞争事务委员会（竞委会），但竞委会向来被指为“冇牙老虎”，例如《竞争条例》对合并行为的规管范围非常奇怪，只管得了电讯行业，其他行业并购行为却管不了。所以是次国泰与快运的交易，相信难从本地法例层面介入。
事缘当年立法过程，相关委员会对监管并购行为极有保留，政府亦在商界压力之下不敢再进一步，令条例变得“半桶水”。所以就算公众质疑某些并购行为或致垄断，也“得个望字”。

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并购属损害竞争主要形式　香港只管电讯业

大型企业之间的并购，往往惹来垄断市场、反竞争行为的指控，因并购者可利用市场垄断地位操控价格或资讯，所谓“协同效应”大都只有利企业而非消费者。不少国家的竞争（反垄断）法例，对并购行为都有严格限制，例如潜在加价风险、妨碍竞争者进入市场、扼杀创新等都是“死罪”。在欧美国家，个别情节严重的案件，并购者可能面临巨额罚款甚至强制“分手”。

今次国泰收购快运，外界最关心会否形成航空市场的垄断。因国泰现时拥有港龙航空，连同快运，在香港机场客座量的市场份额将超过50%。据投资银行麦格理引述的业内调查数字，现时香港往日本的航班，国泰占比最高（40%），其次是香港快运（21%）。市民难免关心日后欠缺竞争，整体机票价格会否被推高。

可是本港《竞争条例》的合并守则，只适用于《电讯条例》下“传送者牌照”持有人的合并，所以就算国泰收购行动或形成垄断，竞委会亦无足够法律基础阻止交易。有意见认为条例内的“第二行为守则”，例如涉以本伤人、捆绑销售等，也可防止企业利用市场权势损害竞争，不过这都是企业合并后出现问题才管到，但以竞委会的往绩，管不了大企业大财团，顶多只管得了一些小规模的围标行为。

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立法过程早已摒除并购行为

造成这个奇怪现象，要从《竞争条例》的起草说起。于2006年，当年竞争政策检讨委员会发表报告，建议订立跨行业竞争法。不过报告指香港市场规模较小，大型合并收购活动在香港较罕见，所以建议可把这“放在较次要位置”。时任委员会成员、消委会主席陈家强认为，予政府权力规管企业合并做法危险，窒碍市场运作。当时亦有多个商会，包括大财团对竞争法表达不满，尤其强烈反对监管并购。

政府在2008年5月咨询公众，同年底结果出炉，政府认为“并非绝大多数意见支持规管合并”，而竞争检讨委员会亦认为竞争法应著重“反竞争行为”，而非针对“市场结构”，这亦成为政府往后政策方向。

最后在2010年7月交上立法会首读的《竞争条例草案》，对合并行为的管制仅限电讯业。须知道，当时通讯事务管理局早已对电讯业的并购有规管，故草案的唯一分别，只是将电讯业并购的管豁权，改为由通讯局及竞委会共同执行，简单来说只是新瓶旧酒而已。

法案“和稀泥”　向商界大让步

审议过程中，有议员质疑为何不监管其他行业合并行为。不过当时商界议员对草案的态度相当坚决，不接受扩大并购监管之余，反提更多要求。政府亦为求草案通过不断让步，2011年10月提的修订方案对商界要求几乎照单全收，包括取消独立私人诉讼、将罚款上限降至本地营业额一成，列明电讯业以外合并活动不受规管等。

《竞争条例》在2012年7月获通过，但内容已“甩皮甩骨”，不但没有妥善处理并购，取消独立私人诉讼后，亦意味只要竞委会不行动，一般市民无法主动挑战涉反竞争的企业。竞委会亦被指经费不足，至今仅3宗个案入禀竞争事务审裁处，法例沦为无牙老虎，近乎“得个摆字”。

竞委会调查权亦限制多多，例如委员会前年发表车用燃油竞争报告，表明委员会权力不足，如调查是市场研究而未到执法调查阶段，无权强制企业交出资料，影响调查可信度。

立场不进反退　“检讨”无望

故此，政府处理《竞争条例》，从一开始就不想处理市场结构垄断问题，而在商界压力之下，更大幅削弱条例力度。假使国泰今次收购行动形成垄断，现行条例亦无法处理。

回想2010年7月，时任商务及经济发展局局长刘吴惠兰动议二读辩论《竞争条例草案》时，曾表示待条例实施数年，检讨成效时，再一并研究是否扩大管制合并活动。但事实摆在眼前，政府立场不进反退，即使日后真的全面检讨条例成效，以政府对待商界的和稀泥态度，还有甚么可以期望？