【01周报】基建工程超支成常态　政府港铁沙中线协议早有伏笔

本港两项千亿基建工程又再超支：政府上周确认，港方需再为港珠澳大桥多承担近24亿港元， 而动工以来一波三折的沙中线，则成为本地史上最昂贵的铁路，最新预算超支165亿元。显然，香港基建工程超支已是常态。政府虽然把监察公共财政和检讨挂在嘴边，但深究其与港铁安排的建造协议，内情却是鼓励超资的诱因。此外，有研究揭露，政府大多蓄意低估大型基建的造价，以欺瞒拨款过关。

成语“亡羊补牢”比喻出了问题以后想办法补救，可以防止继续受损失。这个道理说来简单，每当基建超支问题引发争议，无论是政府回应、议员质询还是社会舆论，无不充斥亡羊补牢的论调，但是喧闹过后，迎来的却是又一波超支“攀比”。

现时全球平均每公里成本最高的铁路工程排行榜中，头三甲由香港包办，依次为西港岛线、沙中线与高铁香港段。其中沙中线最新预算超支165亿元，主体工程总造价达873亿元，再加上由政府指派的独立监察顾问费约6亿元，总开支达879亿元，连同前期工程、保护工程及先前的追加拨款，整个项目开支达971亿元，较最初预计高22%。

港铁本月初公布最新工程预算时便指出，有三大“外部原因”导致超支，分别是宋皇台站工地的考古发现、湾仔北一带延迟或未能完整交接工地，以及为配合会展站日后车站上盖发展而额外加建的地基工程。

不过，仔细分析施工以来一系列事端，从工程规划、管理与监督等各个层面，仍有许多启人疑窦之处，初步总结，沙中线超支涉及四大因素：一、前期考古工作不足；二、政府欠协调；三、经营权模式提供超支诱因；四、政府监管乏力。而港铁作为施工方、政府作为监督方，均难回避问责。

兴建模式生超支诱因

沙中线工程带出一个重大疑问：工程融资方式要为超支负多大责任？翻查近年香港铁路工程的造价，以高铁香港段及沙中线超支金额最庞大。无独有偶，两者均采用“服务经营权模式”。

过去本港大部分的铁路工程，均以“拥有权”的融资方式兴建，即由港铁负责斥资兴建，铁路建成后由港铁拥有，一旦遇上超支则由港铁承担。

在这种融资方式下，政府往往会同时批出上盖物业发展权予港铁，以填补铁路发展差额。两铁合并后，政府引入“服务经营权模式”，由政府斥资委托港铁兴建，建成后由港铁经营，但政府须为超支承担风险。

为何政府会引入这种新融资方式？运输及房屋局2008年撰写的《立法会参考资料摘要：沙田至中环线及地铁观塘线延线》，提及“按照港铁公司的最新预测，一如大多数铁路项目，沙中线在财政上不可行。倘若采用拥有权模式，政府须要提供大约241亿元资助，以填补资金差额。”港铁内部消息人士指出，由于工程开支庞大，港铁没有财力建造铁路，于是同意采用以政府“包底”的模式兴建。

不过，这种融资方式存在“超支诱因”及“监管松散”两大问题。长期研究本港基建超支问题的前立法会议员姚松炎解释，在这个合约安排下，由于管理方不用就超支承担任何责任，合约安排没有提供足够诱因避免超支，对造成超支有一定关联。公共专业联盟政策召集人黎广德亦同意经营权模式导致超支，“港铁超支愈多，就收更多管理费，因此愈超支对港铁愈有利。因此港铁在预算时（包括估算超支时）会倾向‘报大数’（夸大超支金额）。而承建商在这个情况下，索性增加开支，直至拨款用尽为止，形成自我实现预言，超支条数会变大。”

政府监管乏力

以经营权模式兴建工程，亦让政府难以监管工程进度。以同为经营权模式兴建的高铁为例，有顾问报告指出，政府与港铁就高铁项目签订的《委托协议》存在两大缺失：一、架构安排无界定衡量双方表现的准则；二、没有让政府以港铁表现欠佳为由的介入机制。

根据路政署对《香港01》的回复，政府监察沙中线的主要措施包括在“项目监管委员会”了解港铁相关采购活动、成本控制、进度等，聘请“监察及核证顾问”协助署方进行监察工作和定期审核。黎广德质疑，在这种机制当中，即使政府难以有效发挥监管角色，“在现时港铁独大情况下，最熟悉铁路的工程师都被港铁纳入旗下，路政署工程师对工程熟悉程度不如港铁，监察效果有限；此外，路政署聘请的顾问公司规模不如港铁大，其评估没有实效，只是小骂大帮忙。”

被问及是否就港铁工程延误而有任何的惩罚机制时，路政署没有正面回复。由此或可以反映，政府的监察流于了解港铁项目进度，但没有权力介入工程管理的工作，或难以对港铁施加压力。

上文节录自第91期《香港01》周报（2017年12月18日）。

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