施政报告2020｜有改变之心无改革之力——400位特区高官该担何责？
谁能想像，经过反修例风波和新冠肺炎疫情的双重打击，当香港社经改革早已迫在眉睫，“万众期待”的特首林郑月娥竟然发表一份完全“有心无力”的《施政报告》——空有改变之心，但无改革的能力和魄力，200多项新措施也不过是些治标不治本的政治把戏，难怪市民满意度创1999年以来的新低27.2分，0分比率达42%。
《施政报告》未能化解香港深层矛盾，林郑月娥作为特区政府首长，自然责无旁贷，但观乎她上任以来从踌躇满志到节节败退，如今已是“黄台之瓜”，我们不想再费唇舌。不过，除了43位政治任命官员、16位行政会议非官守成员之外，339位有份撰写《施政报告》的首长级政务官（AO，被称“AO党”），同样难辞其咎。
国家主席习近平曾于2017年训示现届班子“一寸丹心唯报国”、“为官避事平生耻”、“上下同欲者胜”；然而，那群行政精英，既无传统士大夫为国为民的道统，也无坚持正义敢于担当的决心，更无万众一心迈向目标的团结，所以至今仍然秉承殖民时期的自大排外和因循守旧，铸成三大错误，未能解放思想、改革弊政！
特区政府沿袭港英殖民时期的施政传统，行政长官每年均会代表特区政府发表总结过去一年工作成效和展望未来一年愿景方针的《施政报告》。现任特首林郑月娥原定于上月中旬（10月14日）发表的任内第四份《施政报告》，本身已被认定是最没看头的一份—因为她已预告由于财政储备“穷”得只剩下8,000亿元，所以不会有大作为；而且整个管治团队一直未能正确认识香港的深层次问题，相信未敢大刀阔斧推动社经改革—不过，就在林郑宣读《施政报告》前两天，她突然以即将北上争取中央惠港政策为由，押后至上周三（11月25日）才公布，令《施政报告》忽然备受瞩目。
只是，迟来的《施政报告》并没有带来迟来的希望，而是让人倍加失望。
无可否认，在香港经历反修例风波和新冠肺炎疫情的双重打击之后，林郑月娥的确有心求变，想尽力收拾去年因为傲慢、鲁莽、粗暴修例而留下的管治残局。例如她有别于历届行政长官“自己为政”的做法，在《施政报告》出台前夕率领主要官员“上京跑部”，主动寻求中央部委协作，似是逐渐形成融入国家大局的发展思维；又如她打破过往《施政报告》“重政策而轻政治”的传统，在开首便以大量篇幅为“一国”与“两制”、“中央”与“特区”、“全面管治”与“高度自治”等关系“正本清源”；再如她开始修正自己乃至整个特区政府的部份偏失，不再纠缠以“置业”为主导的房策方针，终于承认房屋供应不足是涉及公义和分配的社会问题。
可惜，“有心”并不等同有能力和有魄力，而“能力”来自于对问题的认知，“魄力”源自于解决的决心。
又是“砥砺前行”，又是“不忘初心”，尽管林郑月娥已经极力仿傚内地官员、试图在《施政报告》当中融入“习近平用语”；然而，只要仔细阅读她那一系列乱无章法的具体政策，就难免令人怀疑她并未完全明白中央的治港心意，可谓“画虎不成反类犬”。
例如她宣称“全力以赴，力争清零”，但当被记者问及“实际清零规划”的时候，竟然回应指那只是“一个给市民信心的说法”，“而不是说有一套计划、有数字计算”，因为特区政府实在很难做到——也就是说，她只是说说而已，哄哄大家开心。
又是“破格思维”，又是“创新措施”，尽管林郑月娥已经努力“跳出框框”，尝试采用一些“前所未见”的措施解决经济民生；然而，有关政策仍是“头痛医头，脚痛医脚”的数字把戏，只是治标而不治本。
例如她扬言参考“起动九龙东”的“成功经验”，推行将南区打造成消闲玩乐地区的“跃动港岛南”；在此，姑勿论“起动九龙东”早已名存实亡，当下确是正值香港旅游业升级转型的关键，但假若林郑妄想以“活化珍宝海鲜舫”、“重生海洋公园”等毫无吸引力的肤浅噱头，就能够成功开拓全新景点、借此扭转过渡依赖内地旅客来港消费购物的传统旅游模式，就未免“跳得太远”，远得“离地万丈”。
又是“利用双循环”，又是“建设大湾区”，尽管林郑月娥已经尽力“配合”国家发展大计的主旋律，希望借此为香港“注入经济新动力”；然而，她似乎误读了这些发展机遇之于香港的特殊意义——应该强化自身优势，为国家贡献所长——以为只要像往常轻松那样“坐上国家高速发展列车”，或者把香港问题“丢”给“双循环”或“大湾区”，就可以解决自身问题。
例如她提出“大湾区青年就业计划”，鼓励区内企业聘请2000个香港毕业生到区内工作；必须指出，计划本身并无不妥，本地青年亦的确需要开拓视野，然而，林郑却对香港青年所面对的结构性失业问题无所回应——那些具备条件北上的，本来就有较高竞争力，而当下苦无出路的青年，多数教育水平不高，或者被迫接受学历与职业错配。
我们不得不问，林郑明明如此“努力”，但为什么总在做“傻事”？
当一个人用不能解决问题的方法去解决问题，那说明他/她可能并不理解真正的问题。在中央明示暗示之下，人人都说香港需要解决“深层次矛盾”，但不同政治群体总是抢夺着解释“香港问题”的话语权，却从没有人能够提出全面论述。建制派会高喊，是反中反共政治势力窒碍香港发展，民主派则高呼，是中央未能兑现普选承诺而衍生政治争拗；林郑月娥也陷于这种“政治挂帅”的思考漩涡，未能看清问题所在。
尽管她在记者会上以一副“无所不知”之姿，向外界宣示“经历了磨练和困难”，她已看清“深层次问题”，清楚得甚至“可以写一篇文章给大家”；然而，她所列举的六大问题当中，头五项都是把“一国”与“两制”对立起来的政治问题，例如认为香港在宪制上抗拒“一国两制”、“不知为何，对于国家的观念不强”、对《宪法》和《基本法》认识不深、受各方复杂政治环境影响、外部势力干预等等，最后才“行礼如仪”一般，提到“在社会经济层面，经济不够多元，市民不能分享成果，房屋问题未能解决，财富分配两极”。
一个很简单的反驳是，如果香港的深层次问题主要都和中央相关，那么，在港英时期，真的就是没有矛盾的太平盛世吗？当然不是！只是港英官僚较为擅长公关伎俩和政治化妆，自然较能纾缓社会情绪。
近日社交媒体热传一段末代港督彭定康于1992年10月发表首份《施政报告》之后，出席普罗大众参与的“港督施政报告答问大会”片段——期间有市民质疑彭定康延期清拆寮屋方案令不少基层必须继续忍受恶劣居所，彭定康旋即承认自己未曾到访寮屋区，所以并不了解相关居民苦况，又即场邀请发问者抽空带他前往，结果成功赢得全场掌声——这实在是太过典型的英官治港例子，因为彭定康只是以非常有技巧的政治手段安抚了对方的不满情绪，令香港市民以为他已察悉有关问题，但实际上他并没有提出真正能够迅速解决问题的措施，而是继续拖延数年，直到1996年才着手安置。
其实，关于“香港问题”，我们早已讲了又讲，但林郑似乎不太听得入耳。
《香港01》自2016年面世以来，一而再再而三地重申，香港的深层次问题源于从殖民时间到回归后，港府始终保持“官商共治”格局，既囿于自由放任的经济教条，又碍于盘根错节的既得利益，所以长期未能秉承公义分配社会资源，导致资本主义日渐腐败扭曲，使得经济结构固化、地产金融独大、产业发展单一、欠缺新增动力、向上流动停滞、贫富悬殊严重，令普罗大众营营役役、焦虑不安。当港府早已埋下“重商”隐患，又遇上经济起伏周期，再加上外围经济的猛烈冲击，经济衰退本就无可避免，社会难免躁动起来。
偏偏，历届特区政府都未能摒弃“小政府、大市场”的迷思，既无法透过“一次分配”建立更加合理的按劳取酬制度，也无法利用“二次分配”调动社会资源，减轻市民的房屋、医疗、交通及教育等生活负担，反而盲目鼓吹“置业”等同“致富”，令楼市泡沫不断被放大，造成“有楼无人住，有人无楼住”的悲剧。经历1997年亚洲金融风暴和2008年金融海啸之后，香港经济明显下滑，但资本市场却愈发膨胀，带动物价水平飙升，而工资增幅却有限，导致港人生活品质急速下降，难免心生怨气和怒气——尤其是当昔日落后的周边地区逐渐追上香港，令香港慢慢失却所谓“黄金时代”那种一枝独秀的优越感，不少“高高在上”惯了的港人开始产生既强烈又不能宣之于口的不适应。
同时，由于香港作为高度依赖外部因素的经济体，其价值链从上游到下游，必须和周边经济有机结合，方能形成内生动力，才能继续繁荣发展。然而，当陆港两地频密交往、内地发展翻天覆地，而香港人却愈来愈不称心如意时，不少人基于傲慢和偏见，把香港政府的“资源分配不均”简单且错误地归咎于“内地争夺资源”——例如把“自由行”指摘为“蚕食香港资源的罪魁祸首”，却无视港府根本未曾做好旅游产业的资源管理，也未曾因应旅客激增而改善城市规划，更未曾积极运用政策介入市场，令普罗大众共享零售销售飙升的旅游红利；又如把资产泡沫、楼价高涨、房屋短缺归咎于内地人来港置业，却无视港府根本未曾大胆收回农地、发展棕地、取消丁地，以重新主导土地发展。
不幸的是，当港府未能及时改善经济民生，令政治情绪有了发酵空间。
面对文化冲突、“双非”压力、水货问题，港人更加有感自己被“待薄”，导致民粹主义泛滥，不少政客开始把矛头指向“中央”与“特区”的政治关系，认为“中央全面管治”窒碍了“香港高度自治”；极端政客借机“借着本土搞港独”，利用“城邦自治”等新颖术语包装分离主义，透过“怀缅殖民”和“中港区隔”两大情感元素，加上“非独即错”的标签效应和脱离现实的政治想像，不断放大陆港发展和制度差异所衍生的矛盾，从而在香港青年心中埋下“香港人有别于中国人”的“独立因子”。
更遗憾的是，当“港独”开始萌芽，特区政府仍然“后知后觉”，往往只是“大石砸死蟹”，重复“香港是中华人民共和国不可分离的部份”和“港独没有讨论空间”云云，而无法找到一套有效与社会沟通又有力击破虚幻想像的方式，最终导致“港独”这个无中生有的“伪命题”在折腾一年的反修例风波当中躁动不息。
问题是，就算林郑执迷不悟，整个特区政府就没有人能够看清经政交织的因果关系吗？
最起码，从《施政报告》来看，可能真的没有！须知道，《施政报告》并非行政长官的个人报告，而是集各决策部门之大成的政府报告。在港英时期，港督草拟《施政报告》时，会先要求各个决策机构提交政策建议，最后再由港督甚至伦敦当局一锤定音；但到彭定康年代，政客出身的他一改前人管治思维和施政作风，把“由下而上”的决策过程变成“由上而下”，并倚重由独立于决策部门的中央政策组（下称“中策组”）以“脱框思维”为其出谋献策，务求令公务员切实秉承“长官意志”。
及至特区政府，历任特首似乎继承彭定康的“强人作风”，延续“由上而下”的制定过程，令公务员对于政策的自主程度大大减少——据了解，自从林郑将中策组改为“政策创新与统筹办事处”（PICO），草拟《施政报告》的工作就由办事处总监冯程淑仪负责，例如分派政策予各个部门提交执行细节，与相关官员保持紧密联络，向他们提出修订建议等等，最后再由林郑拍板。
乍听之下，林郑似是“一人独大”，令《施政报告》被她“占为己有”，所以《施政报告》再有问题，也是她个人的问题；不过，这并不代表所有参与撰写的决策官员和政务官员能幸免于责，他们甚至必须和林郑一样，负上很大责任。
因为，国家主席习近平曾经训示现届政府：“上下同欲者胜”。
习近平2017年7月1日来港出席现届政府就职典礼后，以此寄语特区官员上下同心、团结一致。他强调，“特别行政区管治团队是一个整体，一荣俱荣，一损俱损”，必须“真正做到议而有决，决而有行⋯⋯在工作上互相支持、互相配合，互相补台”，才能确保政府施政坚强有力、有效提高效果。
根据2011年由香港集思会发表的《香港管治综合研究报告》，公共政策由制订到落实，包括议题确定、政策分析、政策手段的建议及评估、咨询、内部协调、决策、执行、成效评估八个步骤。据悉，在整个公务员团队当中，散落在不同决策部门当中的政务职系官员主责制订政策，而职级为“首长级丙级政务官”（D2）至“首长级甲一级政务官”（D8）的官员，全都有份参与决策，他们的月薪介乎17.9万至30.4万元，合共多达339人。《公务员守则》则显示，通常由“首长级甲级政务官”（D6）或以上官员出任的“常任秘书长”，对政策的制订和执行尤为重要，必须确保政策达到预期效果。
也就是说，当这份《施政报告》备受批评、市民满意度创近21年新低，即未能做到“上下同欲者胜”，所有参与撰写《施政报告》的行政精英，都和林郑一样难辞其咎。
政策为何总是未能尽如人意？因为政务官员总是“目中无人”。
政务官员之所以被委以制订政策的重任，主要源于他们被视为“人中龙凤”、“天之骄子”，在港英文官体系的培养之下，非常熟悉政府运作，知道怎样遵循规章制度以促成政策落地；然而，这样一个庞大的“行政精英”群体，也正是基于这套老旧官僚的封闭保护，形成自大排外又因循守旧的特质。
一般来说，非常离地。
例如林郑月娥经常挂在嘴边的“过渡性房屋”，现已计划未来三年提供1.32万个单位，甚至忽发奇想、接纳建制第一大党民建联的建议，决定资助非政府组织租用受新冠肺炎疫情影响而面临结业的酒店和宾馆，供个别基层住户用作过渡性房屋。
这看似是个一举两得的好政策，实际上相当荒谬，只是把少部份基层从面积只有数十平方呎、通风情况欠佳、布满安全隐患的㓥房，移居至环境稍为好一些的“㓥房”里面——人均居住面积可能由57平方呎增加至87平方呎，但仍比全港平均的161平方呎少了近半；而且，双人房内的床与床之间没有任何遮蔽物，即同住家人仍然未能享有私人空间；就算港府慷慨解囊，愿意资助每个家庭成员入住一个面积约80平方呎的宾馆房间，但被冷冰冰的宾馆房间“分隔”的他们，根本未能享有正常的家庭生活。
再者，截至今年9月底，约有15.6万宗一般公屋申请，平均轮候5.6年——那1.32万个单位对15.6万个苦候上楼的家庭来说根本微不足道，即使他们“幸运”地入住过渡性房屋，两三年后能否成功获派公屋，显然未有保障，不知究竟要“过渡”至猴年马月？更可笑的是，当局花了几年时间，终于觅得土地，却非用以兴建公屋，而是用“世界级”得极慢速度，再花数年时间，兴建作用相当有限过渡性房屋。
除了离地，还很短视，不敢革新。
例如林郑月娥提出的“港珠机场合作”计划，建议已于2006年以专营权模式经营管理珠海机场的香港机场管理局，再以市场化规则入股珠海机场，让两个机场达致更好协同效应。其实，《香港01》早于去年提倡“港深珠澳机场一体化”，即由香港国际机场作为“龙头大佬”，与邻近的深圳宝安国际机场、澳门国际机场及珠海金湾机场携手，以股权置换形式合组成为粤港澳大湾区的“中心机场”——让港深机场分当“中心机场”的两大航运楼，以短至不足20分钟的机场快轨接驳，前者主打国际航线，后者主力国内航班，澳门发展公务机枢纽，珠海则分担货运、并成为由香港主导的航空专才培训基地——借此成为世界级机场群的典范。
据了解，深圳当局早对港深机场合作兴致勃勃，甚至建议由一家香港注册的航空公司助力打造当地基地航空，但遭国泰航空极力阻挠，合作也就无疾而终。如今，港府不是未曾洞悉大湾区内数大机场定位严重重叠，但明显不愿放下身段与深圳机场协商，只好“取易舍难”，再度入股珠海机场，但即使该机场能够分担货运容量，也无法化解广深的国际和国内客运威胁。
当官僚眼中“没有人民”，又不敢大胆革新，那显然就是应了习近平对现届政府的另一个训示——“为官避事平生耻”。
习近平早就提醒，香港政经环境复杂，所以当官“不是一件轻松、舒适的事情”，无论是全面贯彻、准确落实“一国两制”方针，还是务实解决经济、民生方面长期积压的矛盾和困难，或是加强青少年的国民身份认同、依法打击港独等等，“都需要大家迎难而上，积极作为。”
可是，这班特区高官显然有负习近平的期望——不但未能主动履行宪制责任、早日完成《基本法》第23条的立法工作、尽快填补国家安全漏洞，而且根本没有与时俱进提高管治水平，更加没有积极秉承公平正义的分配原则，推动经济民生的重大改革，借此纾解港人惴惴惶惶的生活焦虑，遑论要令“少年快乐成长，青年施展才能，壮年事业有成，长者安度晚年”。
为什么一众高官未能放下个人得失、展现关怀市民的无私担当？
这不得不提习近平对现届特区政府的最重要训示——“一寸丹心唯报国”，即作为香港特区行政机构的主要官员，包括立法及司法要员，都要有国家观念，“在开展政府活动和处理有关问题的过程中，要善于站在国家的高度来观察和思考问题，自觉维护国家主权、安全、发展利益，履行自己对国家的责任。”
反观香港官员，显然缺乏传统士大夫为国为民的道统——有学识，以知识立足于社会，等待明君垂青，而非以知识换取官爵；有德行，怀有忠信美德，在生活中身体力行，等待社会和国家的举荐和任用；有操守，能够正确判断人生和价值追求，绝不为了物质利益而变节；有抱负，能够以身许国，有立志透过实践“港人治港”推动国家治理现代化的宏愿；有担当，敢于牺牲自我、为天下先——但香港这群行政精英，明显较为认同西方文化，只愿萧规曹随、以不变应万变，结果铸成三大错误：
首先，错误认识资本主义的发展规律，未能摒弃意识形态的二元对立，无法秉持客观，批评前人放任无为的施政举措；其次，错误定义政府的经济角色和作用，未敢推动社会改革，既未能大举制订推动经济转型的产业政策，也未能秉承分配正义与普罗大众共享发展成果；最后，错误理解香港与区域和全球发展的角色和关系，未能学会如何与周边经济保持良好竞合关系，反而继续闭门造车，以为香港仍然“好掂”！
如果说，香港需要加强国民教育，首当其冲的应该就是这群行政精英！
“我在筹备本年度的《施政报告》时，深感任重道远。”林郑月娥在《施政报告》第2小节的肺腑之言，在我们看来更像是个悲凉笑话——上任三年半，今天才意识到“任重道远”。不过，观乎她上任以来从踌躇满志到节节败退，如今已是“黄台之瓜”，我们不想再费唇舌，只想请问包括林郑在内的43位政治任命官员、16位行政会议非官守成员，以及339位有份撰写《施政报告》的首长级政务官：
习近平提出践行新时代好干部的四大标准是“不做政治麻木、办事糊涂的昏官；不做饱食终日、无所用心的懒官；不做推诿扯皮、不思进取的庸官；不做以权谋私、蜕化变质的贪官”——敢问在上各位，到底是个什么官？
上文刊载于第242期《香港01》周报（2020年11月30日）《施政报告有心无力 339位“AO党”该担何责！》。请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。
【封面报道】《施政报告》有心无力 339位“AO党”该担何责？
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