真正的三权分立｜李浩然

对于香港是否实行三权分立这个议题，近日社会掀起了一轮争议，涌现很多立场看法，却在否定相反意见之外，鲜有看到比较坚实的论述。
撰文︰李浩然

什么是三权分立？

所谓三权分立 (Separation of Powers)，从字面的解释，仅是“权力分割”。而一般对三权的理解，只是对一个实质政体在管理和运作下最起码的权力划分模式，即“行政”部门、“立法”机构和“司法”机关 (trias politica)。其实不少地区的政治权力划分，并不必然依据这三个部分。例如台湾地区，其政治架构就把权力分割为五个院，除了普遍认知的三权外，还加上“监察院”和“考试院”。所以，一般对三权分立描述的其中一个重点，只是对权力的分割。

如果要进一步深入讨论，还要理解这个权力的定义。针对国家跟政治相关的权力，分为主权、政权和治权。主权比较容易理解；一般来说，在现代政治理论下，基本上所有现代民族国家都认为主权属于人民。至于政权（履行国家主权的政治组织归属及其统治合法性）和治权（管治权），在最典型实行三权分立体制的美国，两党通过选举竞争，胜出的便能够获得任期内的政权和连带的治权。主权在人民手里，通过选举演化产生为政权。然而，美国选民既选举行政部门的总统，也选举立法机关的国会议员。通过两个分别的选举，实际上已经把政权分割了。再加上文艺复兴政治理论下对政治权力分割的主张，把司法部门提到了跟行政和立法相同的地位，最终形成了一个政权三立的局面。

沿着包括孙中山先生在《三民主义：民权主义第五讲 》等关于权力分立的论说进一步来看，主权和政权是一体的。政权由主权衍生出来，没有主权就没有政权；而“主权在民”这种虚无的理念，又需要透过政权来实际体现。所以美国的三权分立，或对权的划分，实际所指的是政权，并因政权的分立而形成主权的分立。反过来说，就是在美国，行政、立法或司法，任何一方都不能单独地代表美国的整体主权。只有三者加在一起，才是一个完整的美国主权；同时政权还可以由不同的政党把持。美国的三权分立制度，是通过实际选举运作，把政权和治权统一起来；其结果是一个纵向（主权、政权和治权）的统一，和横向（行政、立法、司法）三分的权力格局。

重点在于权力是否得到制衡

三权分立根本不应是问题的焦点，重点在于权力是否得到制衡。

现代政制发展的理念，推崇权力分割和权力的互相制衡 (Check and Balance)，从而避免因滥用权力而衍生的腐败问题。然而，权力该怎么划分？不同地区国家有不同的选择，不存在哪个比较优越。权力划分越细致，运作成本越高，制衡越多，效率越低，一切也要看社会的发展水平和文化选择，不能一概而论。

而且，根据倡议治权分割的法国哲学家孟德斯鸠，三权分立的另一个必要条件，是被分割的权力需要有“独立性”。理由很简单，依附在别的权力下的权力，不但失去实质分割的意义，也同时不能有效地对依附的权力进行监察。因此，定义一个政治实体是否三权分立，除了要看有没有互相制衡的机制外，还要看每个分割的权力部门的主要功能是否独立运作，不受其他部门机关的干预或支配。

根据《基本法》建立的政治体制，又是否符合孟德斯鸠提倡的三权分立体制？《基本法》赋予香港特区独立的司法权，这方面在社会上从来没有争议；香港在司法上跟内地是两个平等而独立的法域。至于由《基本法》第四章第二节（第59条至第65条）设立的香港行政机关，即香港特区政府，本身并不受制于任何权力部门的支配或影响，并且是在行政长官领导下独立行事的权力机关。然而，在设定立法机关时却不一样。《基本法》第三节虽然赋予立法会在特别行政区内的立法权，却清晰地订明这并非完整和独立的权力。理由是根据第76条，香港特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效；而且，第74条也否定了立法会议员在牵涉公共开支、政治体制和政府运作范围内提出法律草案的权力。这种行政立法关系，正是我们经常说的行政主导的含意。所以，从严格的角度来说，香港跟英国一样没有真正的三权分立制度。

虽然英国并没有严格的三权分立体制，但是对权力相互监督的精神，却深植于英国的法治传统中。亦因为香港回归前的普通法原则，通过《基本法》在回归后继续适用，三权分立理论中的宪制性理念继续被香港法院所应用，因此，笼统地说香港法庭奉行三权分立的原则也无不可。然而，从对制度的精准理解来看，政府现在主动纠正过往教材粗疏的问题合情在理。

其实无论有没有三权分立的制度，任何争议最后也是以《基本法》作为解决的标准，不存在没有三权分立的宪制性原则，法庭便会失去解释法律的方向。况且，政府的回应“各司其职，互相制衡”，其实也间接描述了行之已久的三权分立精神。

从国家主权看三权分立争议

我们进一步从国家主权的角度看香港的三权分立问题。我们理解的三权分立，主要参照美国的经验而来。如上所述，美国的三权分立，最终指向的是国家主权的分立。

中国实行的是全国人民代表大会制度，全国人大是国家的最高权力机关。这种路径实际上类似孙中山先生所倡议的国家政权整全性，并在整体性权力下形成授权治理权力的分工；也有点类似英国的议会至上原则。既然如此，香港特区政府作为中华人民共和国的一个地方政府，不拥有主权，那又何来处理主权分立制度的能力呢？

香港的行政、立法和司法权，均由国家通过《基本法》授予。中央对特区执行行政和立法权拥有监督权；这是被授权者须要对授权者负责任的表现。因此不能说香港获得授权后就拥有了超然性而不被监督，并从而可以形成所谓的三权分立。全国人民代表大会制度不走三权分立的模式，在中央授权地方的机制下，又怎会变成了三权分立呢？

事实上，三权之间互相制衡。例如自从回归以来，便有十分多的司法覆核案件，市民通过法庭挑战行政和立法机关的行政行为或立法行为。同时，三权之间也work in alignment （有些说法称之为三权互相配合或合作，但笔者认为这些词语难以完整描述）。这是什么意思呢？例如法庭判处了一个犯人入狱，那监狱的管理和执行惩罚措施，便是由行政机关负责。

无论从三权分立所指向的主权格局，香港没有能力进行主权分立的制度安排，还是从内在的行政立法关系来看，都已经充分显示出香港所实行的，并不是三权分立制。然而，香港的行政、立法和司法“各司其职，互相制衡”，已经充分体现了三权分立所追求的权力制衡的宪制精神。

李浩然
香港特区政府基本法推广督导委员会委员

上文刊登于第231期《香港01》周报（2020年9月14日）, 文章原题《美国驻华大使辞职的三大理由》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。