“三权分立”之争是“鸡同鸭讲” 沉迷想像岂会变成事实？
“谎言重复一千遍，也不会成为真理，但谎言如果重复一千遍而又不许别人戳穿，许多人就会把它当成真理。”——用纳粹德国宣传部长戈培尔（Joseph Goebbels）的经典名言来形容当下香港“三权分立”之争的荒谬讽刺，似乎再适合不过。无可否认，“三权分立”的确令不少向往西方宪政的港人艳羡不已；然而，回到现实层面，从殖民地时代到回归之后，我们从未有过真正意义上的“三权分立”，但社会却有不少人对此信以为真，甚至奉为圭臬；可是，就算人们可以偶然用虚幻的想像来慰藉被现实鞭挞的心灵，但幻象终究不会成为事实，我们也不会因为“自欺欺人”而得到“三权分立”——问题是，为什么“谎言”总能被重复，甚至没有人能够成功戳穿？
连本定义都没有共识
又谈何“有或没有”？
香港回归以来，好像总是容易陷入一些无聊的争论，例如面对诸如“政制改革”、“国家安全立法”、“粤港澳大湾区发展”等对香港影响深远的重大议题时，大家往往只纠结在“做不做”，而无法进入“怎样做”的议程；所以，多年来，我们一而再再而三地为了避免由我们自己想像出来的“行差踏错”，在经过一番面红耳赤之后，集体选择“原地踏步”。但更可笑的是，有些争论可谓“鸡同鸭讲”，一方讲A而另一方讲B，双方根本连“争论什么”的基点都没有共识，当下关于香港有没有“三权分立”的争议，就是这样的经典例子——连“三权分立”的基本定义都自说自话，又谈何“有或没有”？
就好比，很多人包括当下的中学通识科教科书都说“香港政治体制采用三权分立模式”，但当中可能有不少人连什么是“政治体制”和“三权分立”都说不清楚，例如1997年由政府新闻处撰写、在回归大典中派发予中外记者的香港资料套中，就用“香港的政治制度是按照三权分立的原则建立，有一个行政主导的政府”来描述香港特区的政治体制——但无论从学术或现实层面，这说法都不准确。
“政治体制”意指一个国家或地方的政权组织形式。西方经典政治哲学家通常以民主程度、统治者人数和统治者财富状况等作为划分标准，例如孟德斯鸠（Montesquieu）便把政体分为共和政体、君主政体和专制政体，约翰．洛克（John Locke）则将其分为民主政体、寡头政体和君主政体，卢梭（Jean-Jacques Rousseau）也有民主制、贵族制、君主制和混合制一说；现代宪法学则侧重根据立法与行政之间的权力关系作判断，把政治体制分为议会内阁制、总统制、委员会制、人民代表大会制等形式。而严格来说，政治体制当中，并不存在“三权分立”这一类别，因为不同政体可能存在着不同形式的“分权”。
“三权分立”原则贵在“分权”
“分权”并非只有“三权分立”
“分权”是西方政治学的重要概念，因为他们认为行政机关最容易腐败滥权，并因此而相信若把国家权力同时分配予公平判决的司法机关和民选产生的立法机关，就能借此制衡并监督行政机关的运作。不过，必须指出的是，这种执念，其实在一定程度上偏离了“分权”的精神——它的存在，理应也是用以确保各个机关不受其他权力干预，能够克尽本职完成工作，而非单纯为了“制衡”或“监督”其他机关的权力行使；只是，不少人只狭隘地看到后者，所以总强调“制衡”的重要。
在最理想的西方宪政当中，“三权分立”一般建立在“国家主权”基础之上，而如要实现“三权分立”，就要令行政、立法和司法机关的宪制地位和政治权力保持独立而均等，在实际职能上又能够互相交叉重叠，才能起到“制衡”甚至“监督”他权落实的作用。不过，在现实世界当中，在西方国家中所呈现的“三权分立”，几乎没有政体能够做到三权完全平等独立，通常甚至会由某种权力作主导，例如英国不被视为“三权分立”而是“议会至上”，而尽管其司法人员要经过立法机关的确认和任命，但不代表它不享有“司法独立”——因此，一些学者认为，在现代宪政当中，“三权分立”的原则贵在体现“分权”，哪怕当中的权力分置有轻有重。
对于是否只把国家权力“一分为三”，其实也存在争议——例如在被视为典型“三权分立”的美国（总统制），法学家弗兰克古德诺（Frank J.Goodnow）就在《政治与行政》（Politics and Administration）中指出，国家权力应该只有政治和行政两种，司法则属行政的一部份；至于实行人民代表大会制的中国，则认为在由全国人大统一行使国家权力的大前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，有助避免权力过分集中。
“高度自治”绝非“与中央分权”
“三权分立”隐含“主权自得”
说了这么多，很多人可能仍然只在乎，香港究竟是什么“政治体制”、又有没有“三权分立”——我们的社会就是这样，并不习惯寻根究底，而只追求我们想要的结论。可是，不得不说，国家层面的“分权”概念不难理解，但要在地方实践起来就复杂得多。
以香港为例，很讽刺地，尽管港人总对西方政制趋之若鹜，但现实是，我们从未完全仿效西方政体的“分权”，因为我们从没自我掌握“主权”——在殖民时期，香港政府的权力源自宗主国的授权，而获英国君主委派来港的香港总督更享有近乎独裁的管治权，可谓集行政与立法等大权于一身；尽管香港得以植入普通法系、奉行“司法独立”原则，惟终审权却始终在于英国枢密院，而非本地法院——那明显也不是“三权分立”。
主权移交后，香港成为直辖于中央人民政府的特别行政区，“高度自治”权力既不像美国那样来自人民，也不像英国国会那样拥有至高无上的主权，而是由全国人民代表大会根据《基本法》授予香港；简言之，香港的所有权力全部源自“中央授权”，而非“与中央分权”——这明显也不是建立在以“国家主权”为基础的“三权分立”。所以，当“三权分立”容易被演绎成“权力自在”、“主权自得”，中央政府自然要正本清源，不再让香港有含糊空间——国务院港澳办和香港中联办，今日（9月7日）先后就此发表声明，认为关于“香港特区政治体制实行三权分立”的说法是错误的，必须予以纠正。
是“三权分置”下的“行政主导”
还是“行政主导”下的“三权分置”
当然，即使特区政府没有“主权”，也不代表其在“一国两制”下，完全没有“分权”的体现——问题是、权力怎样分置、怎样体现中央对港主权、能否以“三权分立”一言蔽之？这先要梳理，究竟香港实行什么“政治体制”？回归以来，大概有七种观点，包括行政主导、行政长官主导、行政长官负责制、行政长官制、三权分立、立法主导、司法主导；其中，官方和建制最认同“行政主导”，而泛民主派最相信“三权分立”——但成年人都知道，“理想”和“现实”之间，总有很大差距。
诸多争议当中，中国宪法学会副会长、北京大学法学教授王磊所撰《香港政治体制应当表述为“行政长官制”》，值得诸君参考。他认为，根据现代宪法学倾向以权力基础较重的机关名称表述政治体制的习惯，在殖民时期的香港政体为“总督制”，而在回归后的香港政体应为“行政长官制”，因为从《基本法》的内容设计上不难看出，行政长官在一定程度上沿袭了港督的极高政治权力，而他/她同时需向中央政府和特区政府负责。
不过，从历史文件所见，在《基本法》起草期间，关于香港特区应该采用什么“政治政制”的讨论，并没有“行政长官制”一说，甚至的确出现“三权分立”的建议——这或多或少与当时知识的分子对西方宪政仍未形成系统化的了解相关。有趣的是，尽管在百多年的殖民历史中，香港从来算不上“三权分立”，但经历港英末期的“急速民主化”，知识份子非常向往“西式分权”，故在《基本法》起草初期，根据1986年的起草文件汇编报告，政治体制专题小组的确同意香港特区的政治体制“应原则上采用‘三权分立’的模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合”。
可是，有关意见明显不获中方接纳，因为“一国两制”的构想者、时任中共最高领导人邓小平翌年会见草委时，明确表示香港制度不能完全西化，既不“照搬”英美模式，也不实行“三权分立”；此后，中方代表和内地草委陆续避免简单以“三权分立”概括香港的政体特色，而是强调将沿用殖民时期的“行政主导”模式，让行政、立法和司法互相制衡和互相配合，至1990年经全国人大会议通过的《基本法》也是以此为设计原则——所以，如果用“地方分权”架构视之，香港可算是“行政主导下的权力分置”，我们也继续保有“司法独立”；然而，自回归以来，社会却愈来愈多人以为香港有像西方那样的“三权分立”，连特区官员也不外如是，所以在公开资料犯错。
“三权分立”每隔几年便被“无中生有”
刻意强调“未来视角”而非“原初视角”
为什么，本来并不真正存在的东西，被很多人说著说著，就能让很多人以为它是真实存在的？全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙认为，这和“行政主导”的宪制设计相关，但问题不在于“制度”，而在于“执行”。
田飞龙在《香港宪制再检讨——行政主导抑或三权分立？》一文中分析，《基本法》之所以沿用“行政主导”原则，主要涉及两大政治考量——首先，对殖民总督制进行简单改造，可保持香港政制的稳定性和延续性；其次，有利与内地实质性的“行政主导”相结合，令中央政府能简单而高效地调控香港事务。他形容，这样的宪政设计之下，令行政长官对立法机关形成有效的控制力，也对管治香港形成一种甚具“超然性”的主导权和行政特权，在一定程度上符合殖民和内地的“行政主导”逻辑，也能够体现中央“主权”之所在，是特区政府畅顺运作和香港繁荣的宪制基础。
然而，也偏偏是因为这样的设计，从一开始便埋下隐患。田飞龙的分析值得深思：一方面，由于特首成为中央管控香港的唯一“抓手”，但香港对中央的政治认知和信任并不牢固，而且十分薄弱，导致特首遭受“政治质疑”的株连，时常成为“替罪羔羊”；另一方面，《基本法》所规定的地方性司法独立，以及行政长官和立法会议员的双普选，都暗含着香港政治体制难免向“三权分立”过渡的预期，导致民主派经常带领社会以“未来视角”而非“原初视角”看待特首的“行政主导”——久而久之，就确立了“三权分立”的理想图景。
特区政府从未强势驳斥谬误
港人沉迷想像无助社会进步
于是，自回归以来，每隔数年，便有人借着各种议题炒起“三权分立”之争。然而，即使中央政府和内地学者早已洞悉有关混乱，但在“河水不犯井水”的回归早期，他们甚少主动澄清有关谬论；至于后知后觉又软弱无能的特区政府，不但未能及早研究有关议题、形成一种思想理论和知识内涵，从而建立一套能够清晰表达并强力反驳的话语体系和话语权威，每当有人企图借着虚幻想像“无中生有”时，特区政府甚至极少还击，而是容许自说自话——结果，当他们一次又一次高举“民主自由”解构“行政主导”，并重构成“三权分立”的论述，特区政府也就一次又一次地失去舆论阵地，甚至也深陷“究竟香港有没有三权分立”的认知迷障当中。
时光倒流至2010年1月，鉴于时任国家副主席习近平曾于2008年访港时提出，行政、立法及司法机关要互相理解和互相支持；及后至2009年底，时任港澳办副主任张晓明又在澳门回归十周年前夕盛赞当地行政、立法及司法机关互相配合；时任中联办副主任李刚随即表示港澳可以互相借鉴；当时民主党立法会议员何俊仁遂于立法会大会对时任政制及内地事务局局长林瑞麟就香港行政、立法及司法机关之关系进行质询——
经过一场“鸡同鸭讲”，时任立法会工程界议员何钟泰对港府的追问，至今看来仍然值得当局深省：“回归前，大家也谈‘三权分立’；回归后，我们一定要采用本身的宪法，即《基本法》，但现时仍有很多人说我们是三权分立的……请问局长，回归十三年至今，很多人仍在谈‘三权分立’，为何政府甚少付出很大的努力来向市民解释呢？将来又会怎样向市民解说清楚呢？”然而，当时局长只回应称，会适时在宪法教育中加入相关内容。
十年过去，港府根本无所作为，而香港，并没有多少个十年可以这样挥霍。重点是，当我们继续纠缠于“有没有”的虚幻想像和口舌之争，其实并不会令“三权分立”从无变有，也不会使“司法独立”从有变无，更不会促进社会改革严重扭曲的资本主义，令香港真正实践公平正义。
上文刊登于第230期《香港01》周报（2020年9月7日）, 文章原题《“三权分立”的之争不断翻炒 沉迷想像岂会变成事实》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。