【综援】残疾人士无法独立申领　豁免计算入息造成多劳少得

香港作为一个已发展的富裕城市，对于无法自给自足的人，尤其是长者及残疾人士，政府有责任提供社会保障的安全网，让最弱势的一群能够维持最基本及有尊严的生活，综援当初设立的宗旨亦是如此。本港现时的综援制度是一种审查式社会援助，政府直接给予受助者金钱援助，以改善他们物质匮乏情况。社会福利署于1996年以“基本需要”及“住户开支统计调查”来厘定综援的标准金额，其后每年根据过去一年的社会保障援助物价指数来调整金额，以确保综援维持相同购买力。“基本需要”设定了维持受助人基本生活需求的一篮子商品及服务，当年所订标准与二十多年后的今天的社会环境已脱节。而且，在现行机制下，综援标准金额并非以预测通胀率来调整，也追不上当前的通胀，根本跟不上现实中的生活开支变动。

现年50岁的邱先生一家四口住在一个公屋单位内，大女儿正就读大专二年级，细女读小五。他们的住所收拾得干净整洁，放置两部轮椅后，空间不算过分狭小，但也难让轮椅自由移动。邱先生约三年前开始需依靠轮椅代步，记者到访时，他开朗地迎上来。他说，起初两年很难接受要靠着轮椅生活，“病是一种无奈，我们不求富裕生活，但最低限度希望政府尊重我们，我们以前也有为香港付出。”

邱先生10多岁起从事饮食业，他笑言自己见尽不同阶层的人，健谈的个性就是这么得来的。20多岁时，他的健康出现异常，最后确诊患上肌肉营养不良症，身体状况将会愈来愈差，当时他坚持继续工作，也不想坐轮椅过活。此病是遗传性肌肉萎缩症之一，患者身体退化后会慢慢四肢无力，可能有抽搐、颤抖和萎缩等现象，严重者会出现吞咽困难，咳嗽和呼吸功能衰退，影响进食和说话能力。

社署给我多少就用多少，需要交电费、上网费的那个月，就一定要省着用。

因为健康恶化，邱先生最终失去工作能力，需要领取综援生活。对于政府，他抱着一种既感恩又不敢奢求的心态，而对家人，特别是下一代却又常觉亏欠。大女儿年多前满18岁，综援金额扣减了一份，令家中开支更为拮据。邱先生去年加入了自强协会，认识了不少要坐轮椅的朋友。在旁的自强协会中心主任吴恩儿问他少了女儿的那份综援金额有没有2,000元，他说︰“我永远不会去计算这些，社署给我多少就用多少，需要交电煤、上网费的那个月，就一定要省着用。”他透露，每两个月交一次的电煤、上网费用约需3,000元。

基本生活标准常变　综援金额应定期调整

目前，邱先生一家四口每月的综援金额不到一万元，真的足够吗？政府每年按住户入息中位数一半厘定“贫穷线”，最新数字显示，四人家庭月入低于19,900元即属贫穷。2017年本港贫穷率为20.1%，计入综援等恒常现金项目后，贫穷率仍达14.7%，领取综援的贫穷人口在政策介入后仍有约15.6万人。从数字来看，政府宣称综援作为社会安全网的“扶贫成效极为显著”，难以使人信服。更何况贫穷不单指金钱缺乏，亦包含市民生活质素是否达到社会普遍的标准等，而现时的综援制度甚至无法保障最基本的生活需要。

长期关注贫穷问题的立法会议员张超雄解释，何谓“基本需要”，不同社会会因应经济、社会发展等有不同的看法，故相关定义需要按时间调整。香港社会服务联会（社联）2005年发表的《香港基本生活需要研究》提到，社会应该以“共识及参与”及“基本但可参与常规社会生活”两个原则厘定基本生活需要。研究由时任香港中文大学社会工作学系助理教授黄洪负责执行，提倡有关标准预算中的货品及服务名单，须由专家、公众及受助人参与决定，尽力寻求社会共识，也应参考1996年社署的模式，根据不同生命历程、健康条件及就业情况，订立不同的每月基本需要预算。

社联政策研究及倡议总主任黄和平说，根据他们的经验是可以透过科学方法取得社会共识的，问题在于政府是否愿意做这类研究及根据结果厘定综援金额。“当时我们请了很多专家、基层来讨论，起初他们对什么是‘基本生活’的看法有很大差异，同一种食物，营养师可能主要看营养，母亲会看做饭是否方便，小孩可能会想跟同学是否有共同话题。但有一个平台让大家讨论后，最后是可以有共识的。”

黄和平指出，社联后来于2012年进行了较大型的《香港匮乏及社会排斥研究》，定出37项生活条件清单，然后以问卷调查市民是否认同这些项目是生活的必须条件。研究显示，有35项生活条件获逾半受者认同为生活所必需，其中24项的认同比率更达八成以上。黄和平认为，这说明社会对于何为基本生活条件有大致共识。“我们当然很想政府做这类研究，但政府也挺斩钉截铁说不会做，在政治上仍未能突破。”

张超雄也赞成这些研究的建议和原则，但同时理解现实上不容易推行，故认为每隔五年做一次检讨，再按结果调整综援金额较可取。他解释，上述做法需要定期做研究，了解市民对于基本生活条件的观感是什么，但很多国家也会用相对没那么研究主导的方法来调整福利现金水平。“（基本生活需要研究）是比较理想的做法，在理念上会贴近需要，真正从穷人的生活需要出发。但往往在决定这些现金援助水平时，政府就不是单从这角度考虑，还有社会人士对穷人的态度、政治气候是倾向左还是右、经济思维、国家当时的经济环境是乐观还是悲观等因素。”

社署曾于1999年及2003年大幅削减了综援的标准金额及特别需要津贴，健全人士领取特别需要津贴的资格也被取消，但当时的检讨没有公众参与。

张超雄补充，二十多年来，手机对市民生活的重要性大大提升，但领取综援的健全人士却没有电话费津贴；儿童学习需求也有很大改变，课外活动、体艺及其他学习开支均重了很多，但综援未能随之调整；此外，现时的综援制度并未把有特殊教育需要的学生界定为残疾，他们的治疗及学习费用较高，但轮候公营服务却需很长时间，可能因而学生错失最佳治疗时间，家长也受困扰。

综援金额根本不足应付基本开支，唯有削减小孩的兴趣班。

综援并非仅助糊口　须保障平等发展权利

回到邱先生的例子，由于他的病没有治疗方法，医疗开支暂时不多，即使需要求医，综援受助人也可获豁免公立医院的收费。然而，他的日常生活开支不菲。“在我的角度是不会强求什么，最主要是小朋友。之前因为不够钱，细女的兴趣班少了，也没钱补习。本来她有需要全科补习，但要2,000多元一个月，最后也没有让她继续补习了。”

“没法子，我身体有事，细女仍那么小，另一半又要照顾我们无法外出工作。综援金额根本不足应付基本开支，唯有削减小孩的兴趣班。因为我们这代人读书不够好，对小孩的影响真的很大，觉得有点亏欠他们。自己没能力帮助孩子的学业，只可以寻求外援，那就离不开钱。”邱先生无奈地说。

香港教育大学亚洲及政策研究学系社会政策讲座教授周基利认为，综援作为社会保障安全网，扶贫只是作用之一。提供最低生活需要固然重要，但对于不同的受众应设立不同的目标，同时需要不时检讨，例如小朋友是否有同等的教育机会、儿童会否因为负担不起兴趣及补习班而影响平等发展权利等，均是厘定综援水平时要考虑的因素。可是，政府却没有订立过任何这类指标，更没有审视过受助者领取综援后的生活质素有否提升。

失去工作能力的邱先生，日常生活最大的风险是跌倒，他无力自行爬起来，需要太太照顾，特别是协助洗澡，防止滑倒。他试过在洗手间、客厅，甚至街外跌倒，由于家中空间未足以让轮椅自由活动，他特地设计了一张较矮的、可以360度移动的四轮椅子，方便在家中生活，减少依赖家人，这个设计连职业治疗师也说很厉害。

病的其实只有我自己，为何政府要牵涉整个家庭？

邱先生坦言，经济拮据会影响夫妻关系，自愧无法给太太基本的安全感。他抱怨说：“病的其实只有我自己，为何政府要牵涉整个家庭？”现时综援申领者若与家人同住，须以家庭为单位提出申请，残疾人士与长者也不例外，在这种家庭捆绑申领制度下，邱太太的收入也要计算在内。这项限制令不少有经济需要但与家人同住的残疾人士无法独立申领综援，也变相不鼓励家人与残疾人士同住，张超雄直指这是“拆散家庭的政策”。对政府来说，照顾开支亦会上升。

捆绑申领制乏弹性　受助家庭劳力遭束缚

为了鼓励受助者就业或继续工作，综援设有豁免计算入息的安排，申请者每月收入的首800元可全数豁免，此后的3,400元豁免半数，超过4,200元后的收入则要在综援金额中作相应扣减，即申请者可获最高豁免额为2,500元。然而，这一计算机制屡被批评造成“多劳少得”，而且豁免额过低，若计及外出工作的交通及用餐费用，申请者收入增加有限但却耗费不少时间与开支，难以鼓励就业。即使本港已于2011年起实施最低工资，但综援豁免计算入息的安排自2007年后未作任何调整。以现时时薪34.5元的最低工资计算，每月每天工作4小时已超出4,200元，变相减低受助人的工作意欲。

吴恩儿分析，邱先生本人无法工作，但太太健全又年轻，也有照顾残疾人士经验，在市场有议价能力，可能找到收入可观的工作。“问题是，现时配偶是被捆绑的，可能有些人赚钱比较多，照顾另一半、交租也不是问题，但当买一部电动轮椅动不动要数万元，还要维修，加上医疗开支、复康用品等便负担不了。领综援的话，这些开支就全免，那样只好索性不工作，起码有个安全网。”

“邱先生不是不想工作，而是疾病令他没有工作能力，如果他可以独立领一份综援，而太太可以自力更生，这样既可以帮到家庭，政府又可以减少综援开支，对社会是双赢的。为何政府逼他们只能拣全家领取或是放弃综援？”吴恩儿诘问。

我们不想令政府那么大负担，但政府也要想出双赢的方法，我现时毋须24小时受照顾，若我老婆可以做兼职，不用扣减综援金额，即使每日只做四小时也能明显减轻我们的经济压力。

他感恩大女儿升读大专后可以自理生活费用，但同时忧虑她毕业后家庭要面对的离合两难。“如果大女继续跟我住，到时她工作赚到一万元，便要扣除大部分的家庭综援金；如果月入1.5万元，家庭甚至失去领综援资格，她便要承担整个家庭的沉重开支。那变相是逼大女或我搬出去住。”邱先生也不想女儿受“综援”标签影响学习或前途。他知道大女儿很用心学习，希望凭知识改变命运，已计划日后再报读大学文凭课程。然而，刚投入职场的年轻人工作未必稳定，要他们即时负担起全家的生活重担又是否合理？

上文节录自第149期《香港01》周报（2019年2月11日）《安全网弊端多　廿年未检讨　综援难当社保最后防线》。

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