削减社福拨款．二｜当社福机构请不到社工——到底是谁之过？
《财政预算案 2024/2025》为了应对财政赤字提出节流，58间获社会福利署拨款超过5,000万元的社福机构未来两年将被削减2%和3%的开支。社福界人士坦言，由于近年人手流失率高企，机构本就难以招足人手，所以财政储备水位较高，勉强能够与特区政府“共度时艰”。不过，近年市民身心受压，社福服务需求高涨，在人手紧缺的情况下，削减资源只会导致社福机构更难招聘所需社工。追根究底，问题根源在于2001年为了改进“实报实销”拨款制度而推出的“整笔拨款津助制度”（LSG）。
“削减社福拨款”专题报道之二
社福人手严重流失
削减拨款更难招聘
根据社会工作者注册局的统计数字，截至今年1月，香港总共有27,931名注册社工。社会工作人力需求联合委员会去年12月发布的《2022年社会工作人力需求系统报告书》，显示2021/22年度所有社会工作职位、学位职位、文凭职位流失率分别大幅上升至7.3%（1,322人）、8.5%（922人）和16.7%（1,216人），并预测2022/23及2023/24年度上述三类职位的新增供应将均超出新增需求。尽管每年本地学院社工毕业生人数并不少，在2023/24年将达到1,650人，但实际情况似乎并不乐观。
除了“移民潮”，香港社会工作者总工会会长张志伟向《香港01》分析道：“关键在于这行不吸引人，就算学校能补充人手，毕业入行的人数和离开行业的人数差不多，未能有效补充人手。”在他看来，问题根源来自2001年起实行的“整笔拨款津助制度”（LSG）。
LSG推行之前，社会福利署实行“实报实销制”，对于社福机构的人手编制、薪酬水平、员工资历及各类社会福利服务的单项开支设限，必须经过相对严谨的审核程序。也因此，该制度经常被诟病不够灵活自主、行政成本高昂、拨款准则不能有效确保机构的服务质素。LSG实行之后，政府给予社福机构一笔过津贴，原意是想给予机构更多自主安排的弹性，然而，由于拨款金额被限死，倘若使用过程中发现资金不够也不会额外补贴，反而导致机构安全感不足，管理方式倾向于保守，财政储备过多的情况也愈发严重。社总去年的2月一项调查显示，2022年NGO合共累积了57亿元储备，是社署2021/22年度200亿元拨款总额的四分之一，相较2015/16年度的34.8亿元储备大幅增加64%。另外，164间受资助的机构中，有47间机构的储备水平超逾25%上限，需按规定退还社署共8,000万元。
整笔拨款放任不管
剥削前线同工异酬
人力资源严重流失，但在保守的管理思维下，许多机构明明长期无法补充足够人手，却宁愿退还储备超支金额也不愿改善人手待遇。原因在于LSG实施后，政府根据2000年早已过时的各项服务的人手编制数量，并按公务员总薪级表的中位数薪金计算拨款数额。张志伟解释，机构担心一旦提高员工福利待遇，多年后有资历的员工增多，薪酬就会超过中位数，但如果没有薪酬水平仅为起薪点的新员工入职以弥补薪金差额，人手开支将会入不敷出；另外，考虑到政府可能再度削减资助，多重风险下，机构并不会选择提高福利待遇。
这套中点薪金制度至今改革，不仅未考虑近年来社福界的人手流失，也未能考量社会问题频发，各类社会服务的供不应求。上述《报告书》数据显示，自2001年实施LSG之后，打破了之前新增供应大于新增需求的稳定局面，需求和供应持续呈现互不平衡的变动趋势，且文凭职位的供应量一直显著少于需求量。此外，薪酬制度脱离公务员固定薪级表（MPS），让社福界同工失去稳定的薪酬制度和晋升体系，对社福界产生诸多困境。
在LSG实施前，业界人手流动性大，但张志伟认为那是“健康的流动”。因为有年资认证，更换机构并不会减薪，而同工可以寻找适合自己发展的领域，继续累积经验，提高专业水平，稳定后可成为有资历的中层。但LSG实施后，年资不受认证，且入行五年内的薪酬水平都难以大幅提升，“如果别的机构提供多两个point（薪点）他就走了”，难以维持服务的连续性，产生的服务效果大打折扣，还衍生出机构间“同工不同酬”的问题。
中点薪金落后廿年
待遇好转皆因移民
张志伟续说，社工入行五至八年后，若在同一间机构内无法升职，想通过跳槽涨薪并非易事。因为大部分机构怕员工薪资超过中点薪金，于是不认年资，通常只提供起薪点的薪资水平，因此很多社工直接转行，导致社福界中层员工持续减少。
张志伟忆述，刚实行LSG政策头十年期间，社福界压低工资的情况甚为严峻。当时市场供过于求，助理社会工作主任（ASWO）、福利工作员（WW）、社会工作助理（SWA）这三个职级的前线社工被剥削得最严重，工资不仅低于中点，甚至还低于起薪点，“学位社工拿非学位社工的工资。”直到近年人手不足，情况才慢慢有所改善，“但情况好转不是制度变化，也不是管理层良心发现，而是移民潮的产物。”他愤慨中透露一丝无奈：“劳工供应充足的话，如果会给第16薪点（学位社工起薪点），我批个头给你当凳坐！”
中点薪金是政府用来计算机构拨款数额的参照，而并非机构派发工资的根本依据。香港社会服务联会（社联）去年7月发布的“非政府机构薪酬调查2022”显示，有55.3%的受访机构采用“自行制定无固定增薪点的薪级表”，涵盖共28.9%的员工；有46.2%机构沿用“公务员的固定薪级”，涵盖15.7%的员工。尽管许多机构采用MPS，但前线员工却无法受益。张志伟透露，机构通常会以“自订薪级表”压低前线员工的待遇；而高级管理层则不需以中位数作为“封顶”薪金，而是依据MPS进行适时涨薪，造成“肥上瘦下”的不公现状。“为什么NGO能存到钱？是因为他们剥削了前线社工！”张志伟忿忿不平。
管理混乱缩减服务
最终影响弱势社群
如今NGO不能再指望政府“兜底”，只能绞尽脑汁“开源节流”，越来越重视竞投政府津助福利服务作为增加收入的重要来源。然而，这类竞争性投标极其考验机构的资源和储备，大机构的各类资源都较为丰富，可压低报价、提高人手投入，并提供额外的“资源增值服务”，很容易垄断新的服务资源。小机构因而被日益边缘化，而大机构为了成功投标，也不得不从原本服务中抽调资源补贴新的服务，难免影响原有服务质素。
社署今年首季更新竞投新津助福利项目评分标准，若机构在过去三年有举办支持政府政策的活动或服务项目，如庆祝国庆、回归等活动，则会获得加分。“新思维”立法会社福界议员狄志远认为，社署的做法有政治审查的意味，对于资源不充足的小机构而言，恐怕百上加斤。不少研究指出，这种投标文化让本来着重于扶助弱势群体的NGO日益商业化，机构间成为竞争对手，管理层则在账目上精打细算，没有时间精力为市民做好服务。
LSG下，社福机构具有高度自主管理权，缺乏监管则会导致乱象频出，邻舍辅导会便是前车之鉴。机构2015/16年获得社署拨款近4亿元，但在2017年因管理层财政预算编制出错，竟在盈余不足之下大幅增加人手、扩充服务，甚至给总干事一次性派发高达19.3万元的奖金，导致2018年录得700万元赤字，只能裁员、删减新增人手及中断服务以渡难关，最终蒙受损失的仍是社福机构员工和弱势群体。对此，张志伟表示：“我不会怀疑NGO服务社会的初心，但它的管理方式能否公道地对待每一个员工、每一个服务对象？”
十年一检不愿改革
两制并行更加灵活
政府宣称LSG并非为了节省资源和推脱责任，而是为了增强机构灵活性。但现实可见，尽管坊间对LSG的批评声不断，多次要求彻底改革，可是政府一直以“机构自主”为借口放任自流，23年来只在2008年和2017年进行过两次检讨，而过往行之有效的“社会福利发展五年计划检讨机制”则停摆长达26年。张志伟指出，政府目前仅靠与社联一年一次的“福利议题及优次建议”以及不定时检视各种服务当作“社福规划”；然而，前者是各机构围绕各自机构方向和受众进行服务规划，对社会问题的全局把控不足，容易忽略小众议题；而政府对于后者的态度局限于“成熟一项做一项”，实际是“没有钱就不做，没有人逼就不review（检视）”。
政府掌握全港的大数据资源，例如人口结构、收入、医疗、教育等统计数据，但没有从全局分析社福资源的长远规划，业界只能“各有各做”。狄志远和张志伟都促请政府尽快恢复“五年计划检讨”，为全港服务内容指定政策目标，定时检视人手编制，进行资源调整；他们又希望，可以重新定位政府和NGO的角色，改变目前“我给你钱，你听我指挥”的上下级关系，促成更顺畅的沟通合作。
张志伟还建议，政府可以同时实行两种拨款制度：八成拨款实行“实报实销”，“纯粹从服务对象的需要出发，从专业判断出发，不需要去考虑市场和拨款不稳定的因素”；两成拨款则实行LSG，让机构自行发展创新服务。他指出，LSG实施后，社福界确实出现更多创新服务和手法，但一定程度上是长期以来被“实报实销”所禁锢的产物；再者，社会的文化、服务对象需求以及资讯科技一直处于变化之中，即使继续实施“实报实销”，也有可能产生一些更加符合资源运用的的创新变化。