香港的“五年规划”规划什么？

候任特首李家超在政纲里提出，要在新一届特区政府上任百日内为指定的工作定下目标并订立“关键绩效指标”（KPI），从而强化执行力。二十年前时任总理朱镕基批评特区政府“议而不决，决而不行”的话语言犹在耳，若修改机制可以解决痼疾，何乐而不为之？需要关注的反而是KPI如何设定才能让施政效率真正得到提升。

KPI被视为企业或机构科学化管理的利器，用量化指标评核员工表现并作为激励机制，升迁赏罚一目了然。然而，企管课本告诉我们，它也可能造成本末倒置的“眼镜蛇效应”——原本希望透过赏金利诱人们捕捉眼镜蛇，结果大家反而养蛇赚钱，导致蛇愈抓愈多。因此，要让各部门与公务员依据有效KPI履行职责，必须先为特区政府整体工作定下明确目标。目标需要规划，所以，最根本的问题还是特区政府有没有以宏观长效施政为目标的规划。

施政目标需要规划

“规划”近来在香港公共政策研究与立法会质询里引起前所未见的热度，香港经济如何对接去年发布的“国家第十四个五年规划”发展是大家共同关注的议题。众所周知，2011年发布的国家“十二五”规划已开始设立专章谈论港澳事务，那么，为何十年过后香港仍像刚接触新课程的学生那样，纠结于什么是规划、香港要规划什么、怎么规划这些基本知识？

就在“十二五”规划发布大半个月后，2011年3月31日，立法会辩论了“落实‘十二五’规划”议案，翻看当时议事厅内针对“规划”的争论，能够解开不少谜团。对新的治港班子来说，它也可成为筹思施政规划的参考材料。

虽然五年规划本身涵盖经济与社会发展，但上述议案引起的最尖锐争论却聚焦在政治与意识形态领域：一是香港纳入国家规划等同“被规划”，二是规划等同计划经济。这两大质疑毫无意外地由当时的泛民主派议员发出，若纯粹从政治立场看待，也许会以为这种情况在“爱国者”构成的新立法会内不复存在。然而，从结果看，“政治立场”这个变量并未阻碍议案最终获得通过，官员与建制派议员也没有跌入与泛民议员泥浆摔角的陷阱，可是香港后来在规划道路上显然没有走得更远，否则也不会到了今天仍充斥“特区政府需要规划”这样的批评。反过来看，如果当时建制派能够清晰具体地反击谬误，同时鞭策政府摆正态度，切实踏上规划社会长远发展的路途，今天香港或许就不需要再在这些问题上纠缠。

无论是“被规划”还是“计划经济”，背后指向同一迷思，即它们意味着香港跟随国家的政策，甚至要采纳内地的社会主义制度，有违“一国两制”，破坏高度自治。在质疑“被规划”的议员中，便有人主观地从政治背景来形容动议者“挟天子以令诸候”，强迫香港社会接受内地的规划。吊诡的是，这些议员为自己辩解时也不否定规划的作用，而议案虽然要求香港配合落实国家规划，但也开门见山指出前提是香港应尽快落实自身长远发展规划。

香港未交温家宝功课

这其实也是时任总理温家宝交给香港的功课。当年3月14日，温家宝在全国人大记者会上表明，香港要注意三件事情，第一是要有一个长远的、科学的发展规划；第二，要重视和解决经济社会发展中的深层次矛盾；第三，要努力改善民生。

第一件事若改成当前热门政治术语，就是香港需要承担规划自身长远发展的主体责任。由此可见，“被规划”本来只是个伪命题。当时出席会议的问责官员对此也似乎有清醒认知，严正声明香港享有高度自治，完全没有被规划。问题是，没有被规划并不等于就会自己规划，后来的发展轨迹证明，香港一直没有给出合格答卷。究其原因，特区政府自己也只是片面地理解题目，只在“配合”国家规划上做文章，并没有真正发挥高度自治，履行主体责任，做好香港的长远发展规划。

一叶知秋，特区政府的跨部门统筹与协调能力有多高，从2014年向策略发展委员会提交的“配合国家‘十三五’规划”的工作咨询文件可见一斑。其内容只是由政制及内地事务局收集了相关决策部门的简报拼合而成，每个政策局的简报内容丰俭由人，格式各适其适，看不出彼此之间有何关连。特区政府如此“规划”，难怪乎曾长期担任中策组首席顾问的刘兆佳教授近期直言，新特首其中一项要务是制订香港自己的“五年规划”，否则就无法融入国家发展大局。令人扼腕的是，特区自己拖宕不规划，结果令香港经济民生矛盾日益严重，最终在中央强势介入下以另一种方式“被规划”。

如果说当年的“被规划”声音主要源自盲反政治立场，把“规划”与“计划经济”划上等号则体现着僵化的意识形态，简而言之，就是用社会主义与资本主义断然二分的思维视规划为落后的制度，不值得效法。用僵化的二元对立逻辑论政固然不可取，若施政者也如此划地为牢，更会抺杀社会发展空间。不幸的是，这却是香港传统精英的通病，根深蒂固，甚至有一任特首直言自己是“资本主义的经济体系培养出来的香港市民”，所以“不会谈什么经济定位、城市定位这些计划经济的概念”。

香港长期被塑造为自由经济的典范，而苏联计划经济体系的最终崩溃则是彰显资本主义市场经济优越性的反面教材。然而，中国不但没有重蹈苏联的覆辙，经济规模反而在数十年间数倍增长，用事实说明了中国的发展规划体系早已脱离了沿袭自前苏联的计划模式。无论是内地还是西方学术界，已有不少研究对此作出清晰解释，而中国政府也早在1992年已提出“社会主义市场经济”，突破对经济结构的僵化理解，即使是把时光倒流到2011年的时空，香港从政精英也不该对这种关乎国家发展的重大变化感到陌生。

从字面上看，中央从2006年的“十一五”开始放弃“五年计划”的说法，改为“五年规划”，据内地学者研究，这一改动旨阐明五年规划是说明经济社会发展方向、描绘总体发展蓝图、确定政府未来工作重点、引导市场主体行为的纲领性文件。换言之，规划旨在阐明政府施政愿景与目标、明确政府推动市场经济发展的角色及对政府的责任。也就在“十一五”规划里，加入了“约束性指标”，从人口、资源、环境及公共服务等各个政策领域为政府行政提出清晰的工作要求。

破除意识形态二元对立

其实，若能摘掉意识形态眼镜就会发现，每个政府都需要规划，这是公共行政与制订公共政策的关键，即使资本主义社会亦然。近百年前在美国发生的罗斯福新政，就是立足于一系列果断有效的政策规划。归根究柢，政府运作对应的另外两大主体是市场与社会，绝对自由的市场在现实中并不存在，盲目迷信“看不见的手”对社会造成的破坏也历历在目。

香港社会，尤其是政治精英的世界格局如果足够宽广，起码从2008年金融海啸开始，就该意识到西方学术与舆论界出现了大量反思资本主义的讨论与著作，它们的关注点不止于重新认识政府（国家）与市场的关系，破除市场万能的迷信，更重要的是把资本主义自由经济的论述里长期被忽视的社会重新发掘出来，因为从金融危机到后来袭卷西方世界的“民主衰退”恐慌，一大根源就在于产业空心化导致经济结构失衡、社会贫富差距日益悬殊、资源分配严重不公。无论是政府还是市场的运作，最终都是以社会民众的福祉为依归，经济与公共政策不可能只是处理国家与市场的关系，而是要理顺政府、市场与社会三者之关的联系，当市场失灵的恶果彰彰在目，政府配置资源的作用理应受到重视。这些讨论绝不是简单僵化的社会主义与资本主义二元划分得了的。

这也应该是重新认识规划意义的基础。温家宝总理当年要香港注意的三件事情，题中之义也在于此。政府做长远规划，是为了解决深层次经济社会矛盾，是为了改善民生。十一年过去后，这三份功课香港都没有交好，以至于中央把话语说得愈来愈白。新一届政府要制订KPI，实在需要先为自己制订一份宏观的规划，制订涵盖社会民生、经济产业多元发展、城市规划布局各个领域的施政目标，让各政府部门与18万公务员明确社会责任，意识到KPI不是冷冰冰的工作指标，背后支撑着的是社会有序运作、持续发展的愿景，是从事公共服务者应有的使命。其实香港政府历年在这些领域多多少少都提出过蓝图，但却时常议而不决，新政府要让全社会看到革新思维与施政魄力，便应把原本空洞的政策承诺凝结成具有实际可操作性的约束性指标。

优先解决土地问题的起点

诚如刘兆佳教授所言，香港要做好“五年规划”，首要工作是做好政策研究。厘清社会问题的本质，才能对症下药。李家超周日发表当选感言时，表明上任后优先解决土地房屋问题。在着手推行政纲承诺的措施前，便需要先理顺香港住房困局的根源，尤其是基层的居住环境为何愈来愈恶劣。

答案也可以在上述“十二五”议案辩论里寻找，当时一位议员回应同僚提出复建居屋修订时，明言这不应该是社会保障的重点，因为“社会上的弱势群体，在居住的诉求方面，是改善居住环境、等候入住公屋。他们需要的不是置业，只希望可以快一点安排到公屋，离开‘笼屋’、‘板间房’或‘无瓦遮头’的层次，达到安居乐业的基本要求……因此，我在修正案中删去‘提供资助出售房屋’一句，并且加入‘增建公屋’的诉求，我相信公屋才是社会保障建设中重要的一环。”令人不无惊喜的是，如此一针见血的观察竟出自一位商界背景的议员之口。

新一届特区政府恰恰需要先搞清楚，对普罗市民来说房屋是社会保障的关键一环，而若要为此制定施政目标，就不仅是要降低公屋轮候时间，还要放眼更长远的未来，谋求改变不合理的人均住面积、降低贫穷人口、改善社区环境，构筑完整的社会保障网络，创造真正的宜居都会。为各部门与公务员制订KPI，必须与这些宏观目标有机结合，才能实现以人为本的治理。

详细内容请阅读第316期《香港01》电子周报（2022年5月10日）。按此试阅电子周报，浏览更多深度报道。