23条立法｜“龟速”骤变“光速”完成 消失的反对派是唯一原因？
立法会经过10小时辩论，全票通过落实《基本法》23条本地立法的《维护国家安全条例草案》，配合《香港国安法》，加强本港的维护国家安全保护网。香港耗时逾四分一个世纪的时间，终于完成这项重要宪制责任，反观一水之隔、较香港迟两年才回归的澳门，早于2009年已完成立法。
回看历史，首任特首董建华成功连任后提出立法建议，却因社会强烈反弹，加上当年身兼行会成员的自由党立法会议员田北俊表决前“倒戈”致无功而还。之后三任特首都没再重提立法，直至现任特首李家超去年在第二份施政报告提出立法时间表，由今年1月底展开咨询计算，仅花了不足两个月便完成过往二十年都无法完成的任务。
草案二读时，议员纷纷强调这次可以快速完成立法，是因为反对势力已被消除。然而，由首次立法失败之后的二十年时间里，香港是否完全没有合适时机推动立法，全然只因有强大反对派而迟迟未能履行宪制责任？
自行立法维护国安，既体现了香港在“一国两制”下享有高度自治，也是香港必须履行的宪制责任。《基本法》第23条订明：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”
钱其琛发话 董建华连任后首提立法
条文没有订明立法时间表。1997年7月1日，首任特首董建华履新，但他在首届任期内并未提出就《基本法》23条立法。当时特区的首要政治任务显然是确保香港平稳过渡，而回归未几即爆发金融风暴，迫使董建华政府的精力优先集中于应对经济问题之上。
不过，《基本法》为特区留出自行判断时机的空间，但并不存在“不立”的选项。2002年中，时任中国国务院副总理钱其琛表明希望香港尽快落实《基本法》23条立法。成功连任的董建华，也着手在第二届任期内推动23条立法工作。同年9月，特区政府公布《实施基本法第23条咨询文件》，当时社会舆论认为董建华积极回应了钱其琛讲话。
政府于2003年2月14日把《国家安全（立法条文）条例草案》刊宪，同月26日提交立法会审议。草案建议订立叛国罪、颠覆罪、分裂国家罪及煽动叛乱罪，警方为调查叛国、颠覆、分裂国家、煽动叛乱及处理煽动性刊物的行为，在没有手令的情况下进入、搜查、检取、扣押及移走的权力等。
当年采用“白纸草案”形式就23条立法展开咨询，反映当局也知道立法涉及复杂技术问题，需要凝聚社会共识识。不过，社会对立法疑虑也随着咨询展开而升温，而事实证明特区政府的解说能力未能经受得住考验，时任律政司司长梁爱诗更曾在回应传媒提问时形容23条立法“就像有把刀在你头上”，被人大做文章。
与此同时，“沙士”来袭，本地经济受创，民怨升温，反立法阵营不失时机地捆绑议题，动员市民上街。
民阵发起的2003年七一大游行，堪称为民怨大爆发，尽管当时的游行队伍并不只有单一诉求，当中不乏生计受打击的打工仔或深受负资产所苦的小业主，但由于游行主题为“反对廿三，还政于民”，主办方声称有50万人参与（警方则指有35万人），构成庞大民意压力。
当年7月6日，原来支持立法的时任行会成员、自由党主席田北俊突然倒戈，表明反对将于9日在立法会进行二读辩论23条立法草案，更辞去行会成员职务。自由党发声明支持押后二读程序。自由党当时在立法会手握8票，政府连夜召开紧急行会商讨对策，基于欠缺自由党支持下，根本无望取得足够票数支持通过立法，最终董建华在7月7日凌晨宣布终止立法程序。
03年立法失败为占中、黑暴、港独埋伏线？
当时主力推销立法的时任保安局局长叶刘淑仪，则兑现“如果我做得不好，社会有广泛呼声，认为我应该下台，我亦不会恋栈权位”承诺，以“私人理由”辞去保安局局长一职。叶刘辞职翌日，政府决定再就23条进行咨询，以寻求更大的社会共识，但最后董建华于9月宣布撤回草案，承诺先搞好经济，又承诺会再次充分咨询市民，达到共识后才再立法，重申没有立法时间表。
二十年后的今天，身兼行政会议召集人及立法会议员的叶刘，在2024年23条立法草案二读的发言中，感谢工联会议员邓家彪为自己“平反”，后者指如果当年立了法，相信2014年不会出现持续79天的占中运动，“黑暴”、“港独”也“根本无可能出现”。
其实还有其他的“如果”。2003年与2014年相隔了十一年，理论上重新展开23条立法的时间绰绰有余，如果成事，今天还需要谈“占中”、“黑暴”与“港独”的教训吗？
当然，历史没有如果。2004年9月立法会选举，自由党“受惠”于推倒立法，晋身为立法会第2大党，掌握十席。作为政治赢家的田北俊向董建华建议重新提交23条草案予立法会咨询，但遭到董建华拒绝。半年后，董建华以“脚痛”为由，辞去特首一职，由时任政务司司长、自称“香港仔”的曾荫权署任特首。
曾荫权两度提政改方案 避开23条立法
首任特首的“滑铁卢”令23条立法仿佛成为香港的政治禁忌，由曾荫权、梁振英和林郑月娥，董建华之后的三任特首，虽然嘴里均强调《基本法》第23条立法是香港宪制责任，但一直未有实际行动落实立法。
曾荫权担任特首的首两年是接替董建华未完成的第二个任期，虽然他上任后积极拉拢香港内部的反对派，促成全体立法会议员访问广州，包括当时没有回乡证的民主党李柱铭和四五行动的“长毛”梁国雄，但他并未重提“具争议”的23条立法，反而是提出同样具争议的政改方。然而，由于民主派不支持，方案未能通过。
2007年，曾荫权成功连任开展完整的五年特首任期，惟其竞选政纲没有提到23条立法，而是表明若成功连任，会彻底解决普选问题，包括发表政制发展绿皮书，抛出一个有“设计、路线图、时间表”在内的普选方案，届时要“大家香港一齐玩一铺劲”。
香港舆论其实没有忘记特区需要就23条立法。曾荫权2009年北京述职及翌年出席两会期间，均被问及23条立法的问题，但他声言政府要集中力量处理政改工作，“其他问题相对来说是并不那么重要”、“23 条立法并不是我现时首要处理的事情”。2010年的施政报告者会上，他回应记者提问时坦言，其竞选政纲中没有包括23条立法，而且当时社会气氛对23条立法的担忧与2003年一样。
曾荫权押注政改，一度见到成果。2010年，民主党破天荒地进入中联办与时任中联办副主任李刚会晤，中央在香港立法会表决前夕更接纳民主党“超级区议会”方案，民主党就政改方案投下赞成票，政改决议案于6月获得通过。
如此和谐气氛下，23条立法会否更易推动？曾荫权似乎不这么想。在政改方案通过后的记者会上，被问到此时是否适合时间为23条立法时，他仍不肯正面回应，只说现时政府要做的工作很多，最迫切的是筹备落实与政改方案相关的立法工作，还有最低工资、医疗融资等。
明显地，23条立法从未排上曾荫权的施政日程。
澳门迟来先上岸 香港立法压力增加
不过，2010年8月21日，时任港区全国人大代表王敏刚表示，由于国际形势危急，不时发生恐怖活动，香港不应再回避问题，愈快就23条立法愈好。翌年5月，时任全国人大常委范徐丽泰也表示，行政长官需要面对多项挑战，更有责任及有需要为在2003年立法失败的《基本法》第23条立法，同时表示23条并非洪水猛兽，市民无需过于担忧。
同年6月，时任港澳办主任王光亚到澳门考察。当时澳门已完成了23条立法工作，王光亚被追问香港的立法时间表时重申：“23条应该立法。（什么时候立？）应该是大家达成共识。希望香港各界讨论这个问题，相信到时自然就会找到时机。”至于是否应该由下届特区政府立法，王光亚表示，要由特区政府自行考虑。不过，当时香港本地不少人认为，王光亚只是例行回应，并非有意向港人放话。
一水之隔的澳门比香港迟两年回归，但2009年已完成澳门基本法23条的立法工作。澳门政府原本也打算在2003年立法，但香港的民意反弹令其有所警惕，沉寂了一段时间。直到2006年，澳门基本法起草委员许崇德出席澳门特区成立七周年的座谈会时表示，特区应尽快自行立法，以保护国家安全；澳门基本法委员会委员、北京清华大学法学院副院长王振民亦表示，当局可以根据实际情况，并参考国际经验，制订适合澳门的国安法律，23条立法再度提上澳门施政日程。
其时，澳门首任特首何厚铧的第二任期已到了中段，他显然也希望在离任前达成宪制责任及竞选承诺。澳门政府于2007年6月公布包括落实《基本法》23条立法的工作，澳门社会普遍支持立法，连民主派如“新澳门学社”也表态不反对。这样的民情基础及社会氛围，让澳门的立法过程走得较香港顺畅，最终澳门立法会在2009年以大比数通过澳门的《维护国家安全法》。
澳门抢先完成宪制责任，也成为当年不少香港建制派批评港府的有力理据之一，但他们本身是否愿意触碰这个“烫手山芋”？
曾荫权2012年中离任前不足两个月，时任工联会会长郑耀棠引述王光亚称，“世界任何的国家，都有这些法律的规定，要保护国家安全……人大通过的《基本法》，都赋予香港特区有宪制责任就23条立法，这一点是不可置疑的”。但郑耀棠同时指，王光亚表示23条立法没有时间表，无论是这届特区政府又好，下任行政长官也好，要拿到社会的共识，才能推行这样的立法。
当时本港的主要政党也纷纷指社会未有共识前并非立法的合适时机，包括如今成为行会召集人的新民党主席叶刘淑仪，她当时指，新政府有很多迫切工作要做，解决社会、民生及经济问题，没需要在未来五年提出立法的咨询。
梁振英上任后强调优先处理民生问题
接替曾荫权任特首的是与北京渊源极深的梁振英，其竞选政纲集中讲房屋、土地问题，并没有提及23条立法。当他为任内首份施政报告收集意见时，也只强调香港有宪制责任为《基本法》23条立法，但现时需要先解决房屋、环境等民生问题。
上任未及一个月，梁振英已迎来反国教运动，大批学生包围政府总部10天。之后，梁振英选择致力进行政制改革，宣布成立政改咨询专责小组，由时任政务司司长林郑月娥带领展开五个月的咨询。
但是，反国教事件必然也加深了中央对香港缺乏维护国安等国家意识的关注。2012年11月22日，时任国务院港澳办副主任张晓明在报章撰文，指《基本法》23条规定了特区应自行立法禁止危害国家安全行为，香港需要在适当时候就23条立法，防止外部势力干预香港事务。
其时，时任公民党党魁梁家杰批评张的言论，指它反映梁振英的确肩负包括为23条立法的政治任务；民主党亦批评张的言论，是中央企图加紧对香港人的思想箝制。民主派对梁振英的敌意与梁自身的斗争作风持续撞击，香港内部的政治抗争意识正在擡头，而在香港拘泥于片面的“两制”争论之时，中央从“一国”高度处理香港问题的方式已在转变。
“占中”前夕，习近平提出总体国家安全观
2014年4月15日，中共中央总书记习近平主持召开中国共产党中央国家安全委员会第一次会议，提出“总体国家安全观”，强调国家安全的重要性。但在香港，梁振英政府为政改焦头烂舌，无力他顾。同年9月，香港爆发79天的占中行动，反对政改方案。2015年6月17日，政改方案最后被立法会否决。
2016年11月，梁振英表示，《基本法》第23条立法是香港的责任，又称立法如今已经有现实的意义，但当时他仍没有交代相关立法时间表，不足一个月后，他宣布不会竞逐连任特首。离任后，他剖白指反对派要为他任内未能完成23条立法负上责任。
被誉为“好打得”的林郑月娥2017年2月竞逐特首之位时，其政纲有提及就《基本法》第23条立法，重申是特区政府的宪制责任，但与政改一样具争议，须权衡轻重、谨慎行事。她当时称若当选会尝试创造有利立法的社会环境，但未有提出具体的时间表。
林郑上台面对“港独” 中央对立法态度趋鲜明
2017年6月20日，林郑月娥就任前几日，回归前后主理香港事务的港澳办前副主任陈佐洱，以全国港澳研究会会长身份批评香港回归20年仍然未为23条立法，指出，面对“港独”需要中央落实全面管治。官媒《人民日报》同日也刊登当时的中联办主任张晓明专访，他表示“港独”已公开化，提醒人们在香港必须尽快完成23条立法，不能无限期拖延下去。
2017年10月，中共十九大把习近平的“总体国家安全观”写入《党章》。特区政府到了今年推出的23条立法咨询文件，才正式对此作出回应，采纳同一观念介定国家安全，详细罗列其中的20个范畴，包括经济、文化、军事、太空安全，等等。
2018年9月，已离任港澳办主任一职，转任全国人大常委、全国人大华侨委员会主任的王光亚在北京被问及特区政府取缔“香港民族党”时指，香港一部分人不断闹事，制造麻烦，香港民众应阻止这些声音，特区政府也应对破坏稳定、违法的邪气压制。他又指《基本法》23条的立法是早就应该做的事情，相信香港会在适当时候启动立法。
同年12月，香港友好协进会访京团与时任港澳办主任张晓明会面后，协进会会长兼全国政协常委唐英年引述张晓明称，“港独”触碰了中央红线，希望港府尽快履行23条立法的宪制责任，但未有提出立法时间表。
至此，中央已接连透过在位或退任的官员，直接或间接地提醒本港就23条立法的迫切需要。但特区政府的公开回应仍相当审慎，甚至显得避忌。
反修例风波打乱林郑推动立法步伐？
2019年3月两会期间，有本港传媒报道指中央经过研判香港的形势后，认为林郑月娥应打铁趁热在本届任期内完成23条立法工作，报道更指林郑亦已知道此任务。而当时政界流传，因香港深层次矛盾的民怨沉积太深等内部因素外，还有外部势力在背后煽火的外在因素，故要将事件提升至国家安全的高度来审视，北京必从堵塞国安漏洞的方向入手，23条立法成为“最迫切的任务”。
但此时香港的情势出现转折，林郑月娥政府在两会召开前的2月宣布会提交修订《逃犯条例》，3月底正式公布《2019年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案》，本港的情况也急转直下。林郑月娥声称修例的初衷是为了填补香港法律的缺陷和漏洞，但本港却有不少人认为会削弱香港在“一国两制下”的独立司法管辖区地位，甚至有人认为会有疑犯被“送中”。
修例计划最终触发历时逾200天的社会动荡，连串暴动、打砸破坏行为，为香港留下深刻伤疤，也导致中央于2020年6月订立《香港国安法》，一锤定音，推动本港社会逐步回复平静。
值得注意的是，时任港澳办主任张晓明在2019年11月暴乱高峰期间，在《人民日报》撰文指香港尚未完成《基本法》23条立法，也未设立相应执行机构，是近几年来“港独”等本土激进分离势力的活动不断加剧的主要原因之一。
即使如此，香港内部仍然缺乏决心。基本法委员会委员、经民联立法会议员梁美芬当时指，要完成立法需要一段长时间，并要考虑政治因素，当时首要工作是平息乱局；公民党陈淑庄则批评，张晓明再提立法是唯恐天下不乱，在社会紧张的局势下，再对香港施压，形同火上加油。
▼2019年12月20日 国家主席习近平出席澳门回归20周年庆典▼
习近平公开赞澳门立法，变相敲打香港
国家主席习近平同年12月20日 出席“庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼”，发表重要讲话，重点提及澳门全面贯彻“一国两制”的方针，又指澳门坚决维护中央全面管制权，顺利完成《基本法》第23条及《国歌法》等立法，维护国家主权安全发展利益的宪制责任有效落实，更强调处理港澳事务全属中国内政，不容外部势力指手画脚。
由于澳门早于2009年已完成立法，故当时已有不少意见认为习近平的此番重要讲话，实对香港意有所指。
中央的动作不仅体现于主动立法为香港构筑国安屏障，还包括对治港体系的大调整。2020年1月，接替王志民出任中联办主任的骆惠宁在《人民日报》撰文，指香港今天面对自回归以来最为严峻复杂的局面，如果国家安全体制机制长期缺位，外部势力就能够无所顾忌地渗透破坏。骆惠宁指，要着力补齐香港“一国两制”制度体系的“突出短板”，更好维护国家主权、安全、发展利益和香港长期繁荣稳定。虽然他未有提过23条立法的字眼，但当时已有不少分析解读为敦促特区政府进行立法。
2020年5月，第十三届全国人大第三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。同月，当时主管港澳事务的国务院副总理韩正先后接见港区全国政协和人大代表，综合与会者会后引述韩正称修例风波以来，香港成为国家安全的“突出风险点”，并透露原来中央经慎重考虑后，早于2019年四中全会已决定要制定《香港国安法》，强调中央会落实到底，制定国安法是要惩治极少数人，保障大多数人。
与会者又引述韩正讲话指，国安法与23条立法并行不悖﹑相辅相成，就23条立法仍是香港的宪制责任。
林郑月娥在2021年12月，即任期届满前半年透露，保安局局长已就落实《基本法》23条立法进行研究分析工作，包括以2003年建议为基础。但她也表明，过去二十余年，很多事情发生变化，包括资讯科技进步后，不少网络问题会危害国家安全，故往后23条本地立法，不可能全部沿用2003年的建议。
她承认立法有必要性，指港府过去二十多年没有促成23条立法，现时尽管有《香港国安法》处理部分问题，但只针对4类危害国家安全的问题，需继续努力做好这件事。不过，她指新一届立法会2022年1月1日上任，要在她余下半年任期内完成整个立法程序、通过立法，不太现实，但会把握时间，希望任期完结前能提出关于立法工作的讨论。
不过，直至林郑月娥离任，政府也未有提交出任何相关立法方案。而早在她谈及23条立法之前，2021年6月，当时仍是政务司司长的李家超透露，特区政府从未停顿过23条立法的研究工作，但指工作复杂，现届政府难完成立法工作。
李家超接任后 23条成要务 终有明确时间表
及至李家超在2022年角逐特首，其竞选政纲明确提出：“落实《基本法》23条的本地立法工作”。他在当选后的记者会上则称，上任后适时会推动23条立法，将与政策局、法律专家研究实际内容。
上任后，他多次被问及23条的立法工作进展， 都以仍在研究、要确保条文与时并进等作回应，任内首任施政报告也只是重申会推进23条立法工作，未有任何时间表。直至2023年10月的第二份施政报告，终于提出明确立法时间表，承诺2024年即今年内完成23条立法，并于去年12月述职期间，亲自向国家主席习近平汇报会在2024年完成立法工作。
今年1月12日，政府向立法会提交本年度立法议程，包括为《基本法》23条立法的《维护国家安全条例草案》，但时间列为“上半年度／下半年度”，未有如其他草案会订出清晰的时间表。当时有消息指，政府目标是年中大约7月立法会暑假休会前完成立法工作，但未有最终决定。
▼2024年1月30日 李家超公布为23条立法展开咨询▼
政府于1月30日公布立法咨询文件，展开为期一个月咨询期，较惯常政府就重大政策咨询公众三个月的时间为短。2月28日咨询期结束，而政府的立法步伐骤然加速。今年全国“两会”开幕后，李家超突然缩短北京行程，提早一天于3月5日晚赶回香港，翌日政府公布咨询期间收集所得的意见和分析，3月7日召开特别行会，审议通过《维护国家安全条例草案》，并去信要求立法会主席配合。
政府和立法会均有责任和必须尽一切努力，尽早完成立法。为达致“早一日得一日”完成立法的目标，我建议立法会从速展开审议《条例草案》，考虑包括召开特别立法会会议，进行首读及二读，及尽早召开法案委员会会议，全速进行审议和完成立法程序。
▼2024年3月8日 立法会首读23条立法草案▼
立法会主席梁君彦形容立法会对政府的配合是第七届立法会议员的光荣。草案于3月8日早上刊宪，立法会随即加开特别会议专门进行首读，让草案正式展开立法程序，并进入法案委员会的逐项条文审议阶段。草案委员会自3月8日起连续六日召开马拉松会议，3月13 日完成全部181项条文审议工作，翌日（14日）再开会审议政府提交的条文修正案。
保安局局长邓炳强于15日去信内会主席李慧琼，要求内会支持政府寻求立法会主席豁免草案及修正案提交立法会大会的通知期，要求获内会一致通过，以求草案能尽早提交立法会恢复二读和三读程序。而立法会主席梁君彦也接纳要求，宣布于19日星期二加开立法会大会，只处理草案的最后立法程序。换言之，立法会极罕有地在不足两星期内，两度加开大会会议专门处理23条立法。
为何中央的呼声遭漠视？
由政府宣布进行咨询，至立法会最终三读通过《维护国家安全条例草案》前后不足两个月时间，若以刊宪至通过更只用了十二日的时间，展现难得一见的“香港速度”。有人会指现今本港社会的客观条件有异于2003年，如今香港已落实“爱国者治港”，各方反对势力也和2020年国安法生效前有天壤之别，不论咨询期间或草案审议阶段也鲜有反对声音，立法工作自然顺利。但回看自首次立法失败后的大约20年里，本港又是否完全没有适合的时机推动23条立法呢？
远的不说，从“总体国家安全观”入宪，几任主理香港事务的中央官员由客客气气地指由特区政府决定立法时间表至后来直接了催促有必要尽快完成立法等动向，都说明中央一直在评估香港以至国际形势，认为香港有必要也有合适的时机去进行23条立法。
无奈的是，这些立法的呼声在香港却长时间如掉进黑洞里。作为中华人民共和国特别行政区的香港，何以忽略维护国家安全的义务，抱着拖得就拖的心态，致令香港经历一次又一次的破坏与折腾后，才能完成本应尽早落实的宪制责任呢？为何香港这次又可以仅用不足2个月时间，迅速完成了之前花了二十年也交不了的“功课”呢？若能好好总结当中的经验教训，检讨落实“港人治港、高度自治”的缺失，对香港接下来推动“由治及兴”，必将有极大帮助。