【新闻背后】耶路撒冷定位兹事体大　历届总统未迁使馆审慎自有因

美国总统特朗普决定，正式承认耶路撒冷为以色列首都，并下令将大使馆由特拉维夫迁进去圣城。这一举动不但违反了过去三任总统的审慎立场，更俨如在中东核心问题上玩火，恐成为以巴和平进程的一大障碍。

美国国会通过《耶路撒冷大使馆法》已经22年，但政府一直没有履行法案条款，由克林顿、小布什到奥巴马都一直押后执行、押后执行。听起来或许觉得奇怪，但有其原委。

以色列强取圣城　国际不予承认

同一座历史古城，以色列人称之为“耶路撒冷”（Jerusalem），巴勒斯坦人称之为“圣城”（Al-Quds）。自1948年以色列立国以来，它即给人一分为二，西属以色列，东归约旦。但在1967年的六日战争中，以色列人以武力取下东耶路撒冷，将整座城市置于其控制之下，不获国际社会承认。

美国社会算是一个例外。美国人向来支持犹太人，在以色列立国之初已很快承认其国家地位，并在特拉维夫开设大使馆。在1967年后，美国人更加认为既然以色列已全取耶路撒冷，并视之为国家首都，倒不如美国亦搬迁大使馆到耶路撒冷，确认其首都地位。

支持迁馆的人和国会议员认为，不要再给巴勒斯坦人假希望，最少应该将大使馆搬到西耶路撒冷。但包括列根在内等多任总统却没有这样做，坚持大使馆要留在特拉维夫，认为应该在以巴问题将来有解决方案后才作决定。

美国国会1995年大比数通过法案

及至1995年，国会终于按捺不住，由共和党参议员凯尔（Jon Kyl ）草拟《耶路撒冷大使馆法》，内容主要包括：

美国政府承认耶路撒冷为以色列首都美国国务院须于1996年在耶路撒冷兴建大使馆如果政府未能履行法案，国会则削减国务院海外经费

这道相当进取的法案在参议院的支持虽然过半，但62票不足以令它抵住总统否决权，所以另一名共和党参议员多尔（Bob Dole）另提新案，不但删去1996年建馆指令，并加入总统豁免权，让总统可以因应“国家利益”，向国会通知要延迟执行半年。

至于惩罚条款仍然保留，如果政府在1999年5月31日前未能履行法案，国会将会削减国务院海外经费。

《耶路撒冷大使馆法》最终在参议院以93票赞成、5票反对，并在众议院以374票赞成、37票反对获得通过。时任总统克林顿认为外交权在总统，而非国会，所以没有加签。但由于法案在两院获得一面倒支持，他避免与国会关系闹僵，所以亦没有做试图否决。

政客为求支持　不惜开罪巴勒斯坦

克林顿反对法案的原因有二，外交权力是其一，其二是将整个耶路撒冷归入以色列的话，等如令巴勒斯坦即使立国亦无缘以此为都，阻碍以、巴双方的谈判。所以自1998年条款将近生效起，克林顿一直每半年暂缓执行法案，小布什和奥巴马各自执政的8年亦是如此。

但另一方面，由于美国社会大多数人同情以色列人，所以历来不少参加选举的政客都表态支持迁馆和落实《耶路撒冷大使馆法》。例如：

1995年提出法案的参议员多尔在翌年参选总统；希拉里在2000年角逐参议员前，竟然与其夫克林顿的政府唱反调，表明耶路撒冷属以色列和支持搬迁大使馆，只为争取犹太裔选民支持；小布什竞选之时曾经向犹太人保证，上任第一天即会履行《耶路撒冷大使馆法》，但当选后听从官员建议暂缓执行

特朗普同样在竞选之时承诺确认耶路撒冷为首都和搬迁大使馆，但与前人不同的是，他只暂缓一次后，决定一反历届政府的审慎取态，在约旦、法国等多国反对下，执意承认耶路撒冷为首都。

一方面，不但他的老友、美国前驻联合国大使博尔顿（John Bolton）及现任大使黑利（Nikki Haley）支持迁馆，连民主党参议院领袖舒默（Chuck Schumer）等多名国会议员亦赞成决定，一直陷入管治危机的特朗普显然能透过这次决定，为其捞得政治本钱。

一边拉拢和谈　一边偏向亲以

但另一方面，以巴和平进程的突破或会扼杀于萌芽之中。

特朗普上任后委派女婿库什纳（Jared Kushner）多次奔走以色列，希望为以巴和平进程谈出一个方案来。而中东局势最近亦出现两个转变，一来武装组织哈马斯因为不堪被围困，交出加沙地带控制权；二来在视伊朗为头号敌人下，以色列与阿拉伯国家“有偈倾”，令各界期望以色列和巴勒斯坦能够有磋商基础。

但特朗普与约旦、沙特阿拉伯等国家打交道之际，再次施展牵制之术，一把手将耶路撒冷送给以色列，等如未谈判先宣告巴勒斯坦人失去未来之都。阿拉伯人会受辱接受吗？哈马斯已经声称，特朗普或会触发新一轮巴人起义。

（综合报道）

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