乌克兰捆绑美墨边境：拜登的“一石二乌”、泽连斯基的圣诞礼物

乌克兰总统泽连斯基（Volodymyr Zelensky）日前访问华盛顿之后“空手而回”。美国众议院12月15日正式开始圣诞、新年长假，拜登（Joe Biden）为乌克兰准备的600亿美元拨款未有着落。共和党籍的众议院约翰逊（Mike Johnson）在见过泽连斯基之后，更批评拜登当局在乌克兰并无战胜策略。

奇怪的是，在众议院的同事们都准备飞回家乡之际，民主党籍的参议院多数党领袖舒默（Chuck Schumer）却决定延迟放假，并计划在圣诞日前的一周时间尽最后努力通过拜登捆绑乌克兰、以色列、台湾、美墨边境移民政策的法案。他声言“无论如何”下周都会在参议院进行投票。

拜登的法案早前已被参议院否决过。但在泽连斯基12月12日访问华府失望而归之后，事情却似乎出现了变化。

国会共和党人之所以不愿意通过援乌拨款，除了一小撮真正的亲俄政客和孤立主义者之外，其实只是借机将援乌拨款同美墨边境移民管制政策捆绑，要求拜登恢复特朗普时代的边境移民限制。（按：根据两位《外交政策》记者的估计，单纯的援乌法案在众议院和参议院分别可得到超过350票和90票支持。）

根据截至9月的2023年财政年度数字，美墨边境被截停移民人数超过240万，再创历史新高（按：2022年数字原本也是历史新高）。

拜登本年中取消了新冠疫情紧急状态下直接驱离移民、不给予难民身份申请机会的“Title 42”法律权力之后，开始采取一手硬一手软的方法去控制移民人数。

当局建立了手机程式预约等方式去系统化难民申请，并宣布任何未经预约的难民申请将被假定为不合资格，希望阻止人们直接到美墨边境闯关。同时，拜登又利用人道释放的方式让在美国有亲戚朋友支持的多个国籍人士逗留美国，并为本来已在美国的委内瑞拉人提供临时工作许可。

然而，手机预约因为管理问题而供不应求，到美墨边境闯关的人数不跌反升。美墨边境移民，很快就变成2024年选战的重要议题之一。

让拜登更为头痛的是，共和党控制的得州（Texas）去年起带头将边境移民直接送到北方的民主党大城市。其中，纽约市首当其冲，2022年春季以来已接收了15万名移民，现时一年的花费已高达50亿美元，到2025年更可能升至120亿美元。市长亚当斯（Eric Adams）一直要求拜登援助，但拜登最后也只是用给予委内瑞拉人工作权的方式都稍减照顾移民人口的成本。同类情况也扩散到芝加哥等其他民主党城市。

在民主党进步派拥抱“开放边境”的背景之下，拜登也不敢太过高调限制移民，但他却知道移民不受控制，将会严重打击其选情。于是，本年10月以来，拜登可算是暗招连连。先是暂时缓解针对委内瑞拉的制裁，换取美国可以将委内瑞拉籍移民遣返该国，成效可算是立竿见影，10月委内瑞拉移民越境人数马上减半。同时，拜登亦以部份国会拨款只能作兴建边境围墙之用为理由，重启了特朗普时代的建墙工程。

拜登10月正式提出的1,000亿美元乌克兰、以色列、台湾、美墨边境法案，看似是以援乌为主体，但其实拜登也想借“美墨边境拨款换取乌克兰援助”的观感，将加强美墨边境执法包装成他在共和党相迫之下的妥协，以减少民主党进步派的反弹－－但实际上，减少移民入境对拜登选情本身也有利。

问题是，共和党当然看到其实拜登有政治诱因去收紧移民政策，也就打蛇随棍上，提出愈来愈多的要求，对边境移民管制追加拨款执法已不足够，还要直接收紧移民政策，甚至是回复特朗普时代的政策。

踏入12月，拜登的立场似乎开始松动。根据《华尔街日报》12月13日的报道，拜登正准备在三个方面向共和党让步，一是恢复类似“Title 42”直接将边境移民驱赶的权力（民主党人的条件是当一个过境口岸每日非法移民入境人数超过特定数字，此等权力才生效）；二是加大对难民申请者的拘留，减少在等候申请审批期间将他们直接释放；三是提高初步筛选难民申请者的门槛并扩大政府快速遣返移民的权力。

不过，共和党似乎还在要求拜登与墨西哥达成协议，要求难民在墨西哥等候申请审批，并收紧行政机关的人道释放权力。

无论是共和党，还是民主党，对于此等美墨边境移民谈判的评价，暂时可算是好坏参半。由于谈判牵涉的人物不多，华盛顿政坛大多数人对于个中细节也不知晓。

拜登的最佳期望，当然是能在圣诞节前在参议院通过其援乌拨款捆绑美墨边境移民政策的法案，来年将球交到众议院脚下。虽然众议院议长约翰逊口上强硬，但从其14日通过《国防授权法》，并没有强硬要求加入限制军中堕胎条款的做法来看，约翰逊也是一个愿意合作的人物。

共和党人当然知道，如果援乌拨款不获通过，乌克兰来年有可能会败于俄军之手，因而变成另一个“阿富汗”，冲击拜登选情。但他们也同时要考虑到，如果拜登不惜得罪民主党进步派在美墨边境问题上妥协也换不得共和党人通过拨款的话，这个“阿富汗2.0”在美国选民眼中也有可能会变成共和党的责任，而民主党更能得到一个“共和党只为争权而放弃管控移民”的宣传角度。

到底拜登将乌克兰拨款和美墨边境移民政策捆绑的“一石二鸟”算盘能否打响？泽连斯基又能否在一次又一次的失望之后收到“圣诞礼物”？答案将在日内揭晓。