习近平要求杜特尔特“步子迈大些”　中菲南海油气合作仍存疑虑

菲律宾总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）于8月29日开始了第5次的访华行程。

8月29日晚间，杜特尔特与中国国家主席习近平举行了会谈，中菲签署多项合作协议。其中双方宣布成立油气合作政府间联合指导委员会和企业间工作组的成果，受到很大关注。

去年11月，中国国家主席习近平首次对菲律宾进行国事访问，其中就有两国在菲律宾以西的南海区域联合开发石油和天然气资源的合作谅解备忘录。这次的政府间联合指导委员会以及企业间工作组的成立，可以说是两国向共同开发南海油气资源的更进一步。

中菲在南海的合作勘探是近年来两国一直在进行的议题之一，菲律宾总统府甚至在去年几次透露对双方合作的细节要求——比如合作对象只能是中国企业而不是政府，利润提成应当是菲方占60%，中方占40%。

这一切似乎都让中菲在南海的“共同开发”显得触手可及起来。中国国内研究机构甚至称2019年是中菲油气资源共同开发的“机遇年”。但是实际的情况可能离这种希望还有距离。

首先，一个早被放在台面上的原因，是菲律宾国内法律的障碍。

菲律宾宪法对开发自然资源有严格的限制，要求这必须在国家的全面控制和监督下进行，规定“国家可以直接进行上述活动，也可以与菲律宾公民，或者与菲公民控制资本六成以上的企业或组织签署共同生产、合营，或产量分成协议。”而宪法对这些企业或者组织也有严格的规定。

另外，菲律宾2006年还曾有政府行政令规定，要求菲律宾国家石油公司分区块招标，并禁止任何政府机构转让协议，包括勘探合同。这一改变就使得菲律宾国有企业在与外国伙伴合作上受到限制。杜特尔特虽然希望能改变这些规定，但是要修法并不容易。

第二，中菲关系的现状仍处在剧烈变化期，在共同开发南海上的政治阻碍不小。

杜特尔特上任以来访华5次，较此前的政府相比十分重视和中国的关系，并且在南海问题上行取态要务实和温和很多。但是，南海仲裁案造成的危险对峙其实就发生在3年前，中菲关系的转圜虽快，但是难以抵消当时造成的损害。

从菲律宾前总统阿基诺（Benigno Aquino）积极在南海问题对抗中国，到杜特尔特急剧转变对华态度，菲律宾国内反对声不断。菲律宾的副总统、军方一直是政府内部反对“亲华”的声音。就在杜特尔特访华之前，菲国防部长洛伦扎纳（Delfin Lorenzana）还曾称担心北京会利用在菲律宾的博彩中心从事间谍活动，和中方打起口水战。

近期的民调显示，菲律宾民众对杜特尔特执政的支持率在80%或更高，但是大部分菲律宾民众表示对中国抱有不信任态度，71%的人认为南海议题应该被政府放大，呼吁国际关注。可见杜特尔特的“亲中”路线主要依赖于这届政府的受欢迎程度和威权，然而菲律宾国内无论是政界、军界还是民间，都缺乏彻底转变中菲关系的基础，对中国的不信任仍旧存在。

第三，从两国的诉求来讲，南海的共同勘探并不是现阶段的优先事项。

根据中方的官方通稿，习近平在8月29日和杜特尔特见面时，表示双方在海上油气共同开发方面步子可以“迈得更大些”。习近平强调中菲要“集中精力搞合作、办实事、谋发展”，但是南海的共同开发可能并不是杜特尔特在合作和发展方面最急迫的一项。

杜特尔特在当选总统之后每年都访华，今年对中国访问两次，中菲贸易迅速增长，中国对菲律宾的投资在近年来比过去翻了百倍之多，然而这些对杜特尔特政府来讲还并不够。

杜特尔特的“亲华”在国内被诟病的一大原因，是2016年10月他出访中国，与中国签订了价值240亿美元的援助项目，然而这些项目据称只有一小部分落地。中国承诺将在铁路、港口、能源和采矿项目上对菲律宾进行投资，但没有指定时间表。

据菲律宾经济规划局局长佩尼亚（Ernesto Pernia）称，近两年来，菲律宾仅与中国签订了一项价值7,300万美元的贷款协议，为菲律宾首都马尼拉以北的一个灌溉项目提供资金。另外马尼拉的两座桥梁由中国拨款资助，价值高达7,500万美元。

据菲律宾的媒体报道，中菲之间的其他项目，诸如中国电力建设集团在菲棉兰老地区价值10亿美元的水电站、中国白银有色集团在菲建造价值7亿美元的不锈钢厂，都因故搁置。

对杜特尔特来说，让菲律宾选民持续看到“亲华”路线实实在在的好处，可能是现在的当务之急。而南海共同开发的问题不仅存在法律障碍和技术困难，而且政治上极度敏感，对他来讲绝不是优先事项。

第四，从南海问题的解决来讲，中菲联合勘探对整个进程的分量不大。

中方虽然重视中菲合作的实践层面，但是南海勘探合作在整个南海局势的缓和以及开拓上面，只是其中的一步，比此事更紧迫也更具有历史意义的是稳定南海的制度建设。

习近平此次对杜特尔特表示，“南海行为准则”是为南海建章立制的创举，双方要致力于推动2021年或更早达成“准则”。

“建章立制的创举”这一说法，是对“南海行为准则”的地位和历史意义的强调。在制度建设尚未完成之前，中菲在南海的资源开发也很难真正步入正轨。

南海问题涉及领土主权纠纷，实现今天的平静实属不易，虽然双方都同意加快对南海油气资源的勘探合作，但是也都不愿因此触发新的矛盾点。油气资源的政府间委员会和工作组的成立，更多是一种意向和姿态，预计需要很长时间的探讨和磨合。