做咗等于好咗？——是时候为林郑月娥订定施政KPI了
如果说前特首梁振英令香港人“习惯荒谬”，那么特首林郑月娥或许就令香港人“习惯无事”，屡爆管治混乱的港铁高层无事，“山竹”善后差劣的政府官员无事，对房屋问题束手无策、对创科发展庸碌无为的管治班子亦无事，可谓“官到无求胆自大，问责失效无王管”，因为市民对官员没有制衡，官员也甘于对自己没有要求。当各地政府纷纷响应经合组织（OECD）提倡的政府绩效管理时，林郑月娥若有心整饬吏治，又需否为自己及其管治团队，设定自我监察的关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI），重建一套有目标、有承担、有成果的管治文化呢？
林郑月娥将于周三（10月10日）发表任内第二份《施政报告》，以及详列各个决策部门施政措施的《施政纲领》册子。值得一提的是，在回归前后，每逢《施政报告》公布前夕，当局还会发布厚如电话簿的《施政方针》及《工作进度报告》（两者于1999年合并为《施政方针》），巨细无遗地辑录政府所承诺之措施的工作目标、在过去一年的施行进度、以及未来12个月内拟达致的工作成效。
《施政方针》走样变形
例如在1998年，《工作进度报告》公布，当局于1997年承诺落实的961措施当中，有922项如期实现，即施政达标率为96%。然而，到2003年，《施政方针》被精简成《施政纲领》，不再交代施政进度，只记录未来18个月的主要政策、立法项目和检讨重点；至梁振英发表首份《施政报告》时，《施政纲领》更一度“被消失”，翌年才重现公众视野。
问题来了，原本用以监察当局施政表现的《施政方针》，为何会在2003年“走样变形”？
“可能因为政府认为，公众及立法会对《工作进度报告》的回响，以‘负面’舆论居多。他们往往吹毛求疵，只集中讨论未达标的几个百分点，永远觉得你只要达不到100%，就是‘不合格’。”公务员事务局前局长王永平忆述当局内部评估，他认同改版是“无可厚非”，又指《施政纲领》仍能体现政府施政向市民问责的原则，“起码有承诺，就算做不到，也会有解释。”
王永平又提到，当局主动汇报施政进度的做法，由“末代港督”彭定康开始，“从负面看，是受公众监察，你做得不好，就要下台；而从正面看，我的所作所为，应该获市民认同，这是我的责任。我如何体现我的责任呢？就要为自己制定一些承诺，然后努力达标。”
然而，理想很美好，执行很现实。
《工作进度》有水分
翻查WiseNews，《明报》曾于2002年底复核《工作进度报告——施政方针2001》，发现在董建华承诺的1,368项承诺中，原本有11.6%属延迟、工作落后或正在检讨的项目，但当局把“检讨项目”计算在“如期落实项目”之内，得出96%的达标率，惹来“滥竽充数”疑云。
另外，记者亦揭发政府《工作进度报告》的三大问题：（1）单看部门提出的工作目标，往往无法了解问题的全貌，例如水务署曾把“与广东当局至少举行一次高层工作会议”列为目标，至会议举行后，就算是完成了任务，却没有向公众交代如何解决供水量及水价等问题；（2）部门把目标细化及量化，根本无助解决问题，例如教育署为提升新移民的英语能力，竟然订定了“在内地儿童来港前，向他们的父母派发英语基础自学套”的目标，以为人人都可自学成材；（3）尽管特首在《施政报告》提出多项承诺，但个别部门根本没有将措施列入检视范畴之内。
各方舆论下，港府《工作进度报告》自此成为绝响。既可谓“从善如流”，又算是“削足就履”。
“其实很可惜，《施政纲领》内容非常简单，将施政的‘透明度’大幅降低。”香港集思会前项目研究主任曾广海，曾于2011年负责撰写《香港管治综合研究报告》，参考了英美澳管治体系的施政评核制度，认为当局应该自我监察，主动交代工作进度。
他表示，“‘目标’设定得差，但不代表不需要设定目标，而有效的施政‘目标’或‘指标’，则应该相对措施的‘成果’而言，而非讲求‘效率’，不是说你推出了多少措施，而要说你的措施达到什么效果。”
曾广海解释，现代公务“绩效评核体制”的六个重要元素，包括衡平（Equity）、节约（Economy）、效率（Efficiency）、产出（Outputs）、成效（Effectiveness）及成果（Outcomes），而欧美各国近年的评核标准，已经由“注重效率”转为“注重成果”；然而，在香港，很多公务员仍把“产出”视为“成果”，或只提“产出”而不提“成果”，导致本应以“成果为本”的评核制度，变成了“重量”而不“重质”的“成本效益”评核制度。
特首外访见传媒当绩效
政府把“产出”当“成果”，早年过度细化及量化的《施政方针》如是，林郑月娥去年发表《施政报告》前夕，主动公布的《第五届政府就任100天工作进展》亦如是。
8页A4纸当中，罗列了78项工作报告，包括行政长官与司局长在内，合共进行逾50次地区座谈会、与传媒聚会249次、接受传媒访问183次、到访内地40多次、外访近20次等等。然而，这些工作的实际成效如何呢？以与传媒聚会及接受访问为例，在累积数百次的接触当中，林郑月娥都能如实、不游花园、不避而不答地回应传媒的提问吗？传媒会因此更有效地监察政府吗？公众知情权有因而得到更好的呈现吗？
“我印象当中，以往好像没有先例。”在王永平看来，林郑那份类似“变种版”《施政方针》的《百日报告》，算是为特区政府开了先河：“她愿意主动交代自己做了什么，这当然是好事，但问题是，该报告够不够详尽呢？还是只说了她自己想说的事情，而没有交代市民希望她做到的事情？如果有些事情她还没有落实，那报告当中有没有合理解释呢？如果报告只是公关手段、将她的工作美化加工，那么从市民的角度看，就不值得赞赏了。”
既然如此，政府施政的绩效评核，要如何才能“量质兼备、成果为本”呢？
曾广海忆述，在回归早期，前政务司司长陈方安生曾经重用“效率促进组”，以提升各部门的工作效率及施政成果；当时更发表了一份只有英文版的《Step-by-step Guide to Performance Measurement》（曾译《按部就班绩效评核指引》，另有学者译《绩效评估的渐进指南》），以目标、顾客、过程及组织四个维度，衡量各部门的表现。惟据曾广海所述，自陈太于2001年离职后，“效率促进组”就被冷待，而该指引的推行亦无疾而终了。
不过，记者向王永平查询时，他则指出，该指引主要针对个别政府部门的“服务水平”，而非管治团队的“施政绩效”。他表示，该指引的落实情况有限，与陈太并无关联，因为“这是内部评估，没有约束性，也没有硬性规定部门要遵循，要视乎立法会议员有否跟进。”王续称，为改善部门服务，当局早有颁布“服务承诺”。
例如，政府新闻处其中一个承诺，是“当值新闻主任会立即答复查询，如未能即时回应，亦会在同日答复。如需搜集资料，便需时较长。”然而，这个承诺能否有效改善新闻处的服务水平呢？相信行家们心中有数。
至于曾经被委以重任的“效率促进组”，在去年的《施政报告》中，已被拨归入创新及科技局了。
“其实外国也有‘效率促进组’，但香港政府经常只是学人家的‘形’，不会looking at the theory behind（看理论精髓），真的很可惜。”曾广海慨叹，自曾荫权年代开始，“效率促进组”便不获重视，“我记得我查过，在某一个时间，不同国家的‘效率促进组’在英国举办贯彻‘以人为本’的会议，但香港的‘效率促进组’，就在大屿山开反思营，基本上已经无可作为，被摆埋一边。”
王永平也指，当年直接隶属政务司司长的“效率促进组”，曾经发挥过相当大的作用：“该组曾经举办过high level seminar（高级研讨会），所有部门的首长都要出席，讨论如何提升施政和服务效率。现在某程度上来说，‘效率促进组’是被downgrade（降级）了。”
这背后反映的，是政府似乎愈来愈不重视其施政表现了。对此，王永平和曾广海都指出，问题症结在于，政府以政治掩盖了行政的考虑，同时立法会也无法发挥有效的监察。市民苦于无法直接制衡官员，官员也甘于对自己没有要求。
“如果整个体制没有了外部的压力，以及内部的改革，政府的施政水平必然会下降，慢慢大家就会hea。”王永平有点愤然：“当年任职公务员事务局局长期间，我在新加坡的training college（培训学院）是坐 advisory board的（顾问委员会），他们是向我们学习的，That was 10 years ago（那只是10年前的事而已）。现在呢？人家根本都不用正眼看我们了！换言之，10年之内我们根本没有进步，完全没有进步！”
王永平又指，林郑月娥若有心提升施政水平，或许可在《施政报告》当中，提出成立一个全面检视政府施政程序、人事管理、公务员职系、部门与部门关系等问题的委员会，“如果她可以走出这一步，已经可以有很大的改善，问题是，（估计）她根本不会这样做，现在还要增聘6,000个公务员，去养肥这个群体！从效率的角度看，人多效率未必会高。可是，所有的大型改革，都一定是top down（由上而下）的，不可能由那些自我膨胀的部门提出！”
“如果林郑觉得自己是有远见、有抱负的政治领袖，她就应该对自己有要求，敢于去建立一个‘管自己’的机制，接受全民的监察。虽说是‘被人管’，但长远而言，可以成就一个健全的管治制度。”曾广海仍然认为，设定适当的指标，并以“成果为本”的绩效评核制度，能有效改善政府的施政表现，惟大前提是，整个评核制度，一定要具相当的惩罚性，例如仿效澳大利亚政府，将部门指标与财政拨款挂钩。
澳大利亚政府 不达标不获拨款
曾广海说，以澳大利亚政府的财政预算案为例，每个部门申请任何拨款时，都需要设定使用该笔款项后的关键指标，如果该部门没有提交指标报告，或者后来不达标，当局就不会拨款，甚至会解雇整个部门的公务员，“不像香港这样，怎样都不会炒人，（顶多）随便拨归某个部门。”
谈及关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI），关键在于，要设定怎样的指标，才能起关键作用？不会重蹈《施政方针》的覆辙？
台湾近年就此衍生不少争议。当局自2009年起实施KPI，想藉选定关键目标（Key）、找出能达标的绩效衡量方式（Performance）、设定明确的量化指标（Indicator），达成管理目标。
不过，台湾《商业周刊》过去四年追踪报道当局罗列的KPI，发现其绩效指标设计，有“不K、不P、不I”的劣象：“不K”意指“不是关键，琐碎、不需要列为‘部级’的小事或例行事务”；“不P”则指“不是绩效，目标与指标逻辑不通，或者纯花钱、不该算绩效”；“不I”即是“非指标，设计的指标公式有问题，投机取巧或目标值太低”；当中“不P”占40%。
另外，报道又指，三年前台湾行政院曾经提出多达726项的KPI，至今已“瘦身”至67项。由此可见，KPI的设定，对官员是极大考验，而个中转折，难免令人联想起无疾而终的《施政方针》。
既然台湾的KPI评核制度仍在磨合当中，不如看看经常被拿来和香港比较的新加坡。
据报道，新加坡总理李显龙今年有18项KPI，例如要在“世界银行报告：政府治理效能”中获得前列排名，其预期成果为“一流且具前瞻性的公共服务”，该指标在2015年及2016年的达标值均有100%；又如“民众对政府e化管理满意度”和“企业对政府e化管理满意度”，就将两者的目标设在98%及95%的水平，预期成果为“高绩效的政府”。值得一提的是，当地官员与公务员的薪酬，直接与其施政绩效的表现挂钩，可影响占三至四成的花红。
“社会当然可以更仔细地去监察政府，但关键还是现有的立法会制衡机关，以及高官问责制度，应该发挥其应有的作用。不过，没有办法了，那是一个‘死局’。”王永平说，目前唯一的指望，是政府高层意识到有改变的需要，“但是没有啊！所以只能等另一个危机出现，就像2003年，一个很大的政治危机出现了，政府才会有需要改革的打算，否则现在问林郑，问哪一个官员，问谁都好，没有人会愿意理会，‘If it ain’t broke, don’t fix it（不烂不修）！’”
上文刊登于第132期《香港01》周报（2018年10月8日）《施政有报告 绩效无问责 是时候为林郑定管治KPI了》。
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