【国际瞭望台】不断“脱”的总统 赔掉美国信誉

美国总统特朗普上台以来，退出国际协议俨如常态。他上任后不到一个月，便推翻了奥巴马一手主导的跨太平洋战略经济伙伴协议（TPP），之后更宣布拒绝履行《巴黎协定》，置美国于气候变化控制协议之外。10月13日，正当外界紧张等待伊朗核协定的命运时，华府又冷不防地宣布美国将退出联合国教科文组织（UNESCO）。《华盛顿邮报》评论认为，撕毁条约似乎已经成为特朗普最主要的外交政策， Twitter上亦出现了“Amexit”这个戏谑的标签。

自特朗普上台以来，退出国际协议俨如常态。他上任后不到一个月，便推翻了奥巴马一手主导的跨太平洋战略经济伙伴协议（TPP），之后更宣布拒绝履行《巴黎协定》，置美国于气候变化控制协议之外。10月13日，正当外界紧张等待伊朗核协定的命运时，华府又冷不防地宣布美国将退出联合国教科文组织（UNESCO）。《华盛顿邮报》评论认为，撕毁条约似乎已经成为特朗普最主要的外交政策， Twitter上亦出现了“Amexit”这个戏谑的标签。

UNESCO成立于二次大战后，与联合国有着几乎一样悠久的历史。联合国的奠基者见证了二次大战前席卷全球的种族主义所造成的破坏，意识到除了需要在安全领域紧密合作外，亦需要在世界范围内提升教育、加强文化交流，以避免无知之恶再现。当时的美国受自由主义气氛主导，致力推广民主价值，为教科文组织的创设付出了大量努力。战后的70年时间，UNESCO为不发达国家或地区提供大量教育援助，又设立了“世界遗产”机制，协助保育欠发达地区的文化或自然遗产。时至今日，教科文组织是最大的国际文教交流平台。

这次美国以UNESCO偏袒巴勒斯坦为由决定退出，并非毫无预兆。美国国会在1990年代已立法，列明美国要对任何接纳巴勒斯坦为成员的联合国机构削减拨款。2011年巴勒斯坦成为UNESCO会员国时，美国与以色列便停止缴纳会费以示抗议。今年7月，作为正式成员国的巴勒斯坦将希伯伦古城提报世界文化遗产时，更引发以色列强烈不满。后者不满巴勒斯坦在申报中，并未提及希伯伦历史上曾发生的犹太人屠杀。今次以色列跟随美国退出UNESCO，特朗普亦明言，退出UNESCO旨在抗议其对以色列的“偏见”。国务院发出的新闻稿则提及，UNESCO需要彻底的组织改革，但未有叙述细节。

    UNESCO常被政治化

这并非美国第一次退出UNESCO。1984年共和党总统列根执政时，就以 “UNESCO过于政治化，且立场倾向苏联和共产主义”为由退出，和本次特朗普提出的理由相似，美国直到2002年才重新加入这个组织。国务院上周发布退出声明后数小时，立场倾向保守派的《华尔街日报》便发表社评，认为“被政治操控的教科文组织不值得继续参与”。文章提到：当下的教科文组织秘书长博科娃（Irina Bokova）是保加利亚前共产党的成员，并且受到俄罗斯的支持成为秘书长。事实上，博科娃在共产党转型为社民党后才频繁参与政治活动，后者更同立场接近的英国工党与德国社民党在欧洲议会结成党团。

大部分时候，卷入政治争议或许不是UNESCO的本意。在强调软实力的当下，不少国家都视文化议题为政治角力的战场。与这次事件的导火线类似的，是早前日本申报“明治工业革命遗迹”进入世界文化遗产名录。由于相关工业在二战期间曾使用大量境外劳工，因为这一项申报引发中韩两国强烈抗议。时任韩国总统朴槿惠甚至当面向教科文组织总干事表达不满。事件最后以日本将相关历史写入申报简介中告终。

柬埔寨和泰国围绕柏威夏寺的争议则描绘了另一个剧本，矛盾开始时并未在UNESCO的会场内爆发，但当该寺被列入世界遗产名录的柬埔寨部分后，泰国国内群情激愤，寺庙附近也爆发了严重的军事冲突，35名士兵丧命。

由此可见，政治化的争议在UNESCO一直存在，大部分国家都惯性地指摘对方率先挑起争议。在之前的日韩争端中，日本认为韩国过度解读单纯的工业化遗址，为之附上政治化意涵；韩国则认为日本借申遗美化侵略历史，掩盖韩国劳工的受难史，居心叵测。

在美以同盟的既定立场下，美国坚决捍卫以色列的利益亦无可厚非，但作出“联合国针对以色列，偏袒巴勒斯坦”的结论，则显得勉强。是次“退出风波”的导火线，是2011年巴勒斯坦加入UNESCO，当时107个国家投票支持，仅有14票反对。在大部分人看来，是美国和以色列对巴勒斯坦充满了政治偏见。

    退出因为拖欠会费？

美国退出UNESCO的另一公开理据是，担心拖欠该组织的款项不断增加。自八年前停缴以来，美国已累欠UNESCO多达5亿美元的会费。美国国务卿蒂勒森曾明言，美方希望“止血”。对美国总统来说，这则是“美国优先”主张的另一次演绎。早前特朗普在联合国大会的演讲中提到：“每一个国家都应优先考虑他们的国家利益。”

美国退出UNESCO后，仍保留观察员资格，这意味着虽然失去投票权，但可以在会场内发言。美国也可以继续操控盟友支持对自己有利的议案，或协助盟国竞选加入执委会。退出似乎不会对美国利益带来太大损害，但对于教科文组织而言，意义完全不同。自美国停止缴纳会费后，UNESCO失去20%的预算，众多同气候变化、遗产保育相关的工程亦因为缺乏经费而无法展开。

联合国创立的初衷之一是促进各国间的平等，而非将话语权与财力挂钩。即使诸多机构确实如特朗普所言需要展开改革以去除政治化的顽疾，但美国以“恃势凌人”的态度迫使他人就范，无疑冲击了联合国的运作原则。

回顾过往，特朗普在众多议题上均采取“Amexit”的逻辑：以“美国优先”为原则，希望透过威胁和令局势升级，获得对美国更有利的条件。他废除TPP，主张与各国建立新的自由贸易协定；拒绝承认伊朗核协议，迫使盟友及伊朗重新谈判，以达成他想要的结果。可是，特朗普始终忽视国家信用的成本，当美国习惯退出和废除条约时，其他国家与美国协商的意愿也会随之下降，甚至可能转为处处对抗。出现这样的后果，不是特朗普一人所能承担的。

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