【国际瞭望台】拒认伊朗核协议　特朗普为国会出了一道难题

美国总统特朗普（Donald Trump）一直不满奥巴马（Barack Obama）政府两年前达成的伊朗核协议，认为它根本不符合美国安全利益。他在10月13日发表演说，拒绝确认伊朗遵守协议，警告假如不修补协议缺陷，从而“永远”阻止伊朗发展核武及洲际导弹，美国便会退出协议。特朗普此举虽然兑现了竞选承诺，但也再次赔上美国的国际信誉。他把退出协议的决定权交给国会，令舆论嗅出借刀杀人的意味，也为白宫与国会的关系增添火药味。

在这场各方注视的演说中，特朗普力数伊朗自1979年伊斯兰革命以来的种种“恶行”，形容对方是恐怖主义的主要资助国，与塔利班、真主党、哈马斯等组织狼狈为奸，又质疑伊朗与朝鲜勾结，从对方手上获取导弹技术；同时批评上任政府解除针对伊朗的制裁，挽救了这个在他口中正面临“彻底崩溃”的政权。

国际社会普遍对特朗普的演说持负面态度。伊朗总统鲁哈尼（Hassan Rouhani）批评特朗普的指控“毫无根据”，强调伊朗会继续遵守核协议，但同时亦会发展洲际导弹应对美国的威胁。英、法、德三国领袖发表联合声明，对特朗普的取态可能产生的影响表达关注，重申三国会遵守核协议；俄罗斯则批评特朗普拒绝为核协议背书，本身已违反协议精神，又指假如美国单方面制裁伊朗，注定会失败。

2002年，流亡组织“伊朗反抗力量全国议会”（NCRI）揭发伊朗在国内两个地方兴建核设施，引起国际社会忧虑，担心伊朗可能计划研发核武。美国、欧盟及联合国纷纷作出制裁。经过多年谈判，安理会五强、德国、欧盟及伊朗终于在2015年达成历史性的“联合全面行动方案”（JCPOA）。根据协议，伊朗同意把铀离心机减少三分二，虽然可以继续进行核子研究，但禁止累积浓缩铀，防止制造核武。西方国家则同意撤销大部分制裁，但对伊朗的常规武器禁运维持多五年，弹道导弹技术转让禁令则在最迟八年后取消。

为重启制裁定“触发点”

对于是否接纳伊朗核协议，美国政界争议不断。支持者认为，拥有核武的伊朗比没有核武的更危险，协议有存在价值。多数共和党人对协议不屑一顾，特朗普竞选期间甚至形容它是“史上最差”，扬言上任后首要任务便是废除它。

伊朗核协议2015年签署后，美国国会同年通过旨在监督协议落实情况的《伊朗核协议评估法案》，规定总统每隔90日向国会确认伊朗是否遵守协议。特朗普上任后曾两次进行确认，但心不甘情不愿，认为这个条款令他尴尬，要求国会修改。在第三次确认的期限到来之际，他终于表明态度，拒绝确认伊朗遵守核协议，同时把是否重新制裁伊朗交给国会决定，又警告若无法与国会及盟友达成解决方案，他将退出协议。

白宫幕僚表明，总统的目标是寻求国会立法，界定美国在什么情况下可以制裁伊朗。英国广播公司（BBC）分析，特朗普此举如同寻求国会授权他“在不玷污自己双手的情况下废除或保留协议”。具体而言，特朗普提出三个重启制裁的“触发点”：包括伊朗部署洲际弹道导弹、拒绝就扩充目前核协议对伊朗核活动的限制进行磋商，以及有证据证明伊朗可在不足12个月内制造核弹。

在美国国会，猜疑伊朗的议员为数不少。早在特朗普发表演说前，参议院外交关系委员会主席科克（Bob Corker）等共和党议员已密锣紧鼓草拟新法案，希望在不退出核协议的情况下，更明确阻止伊朗发展核武。这目标看似与特朗普相同，但科克的目标是寻求民主党人合作通过法案，然而总统的威胁，打乱了他争取跨党合作的算盘。

科克近日与特朗普公开反目，但在伊朗问题上两人其实立场接近。科克当年是国会内反对伊朗核协议的领军人物，总统必须每隔90日向国会确认伊朗遵守协议这项规定，便出自他的手笔。在过去数月，他与国务院、国家安全会议紧密合作，希望寻求能够处理跨党派共同关切的方法，修补现行协议的缺陷。他计划最快今周提出法案。若要通过新法，必须在参议院获得60票支持，意味共和党即使全部支持，还必须争取最少八名民主党人背书。针对特朗普威胁退出协议，科克警告，他无法独力游说民主党人支持改变对伊朗政策。他补充，想要获得民主党人支持，美国还必须确保有份签署核协议的欧洲盟友配合改变对伊策略，而“让欧洲盟友与我们一起行动是政府的责任”。

特朗普在奥巴马医改、税改等问题上与国会争拗不断，如今就同样棘手的伊朗核问题寻求国会另立新法，肯定困难重重。众议院外交事务委员会的民主党首席议员恩格尔（Eliot Engel）大泼冷水，质疑特朗普低估法案通过的难度，“就协议磋商额外条款需要国际伙伴的合作，而非国会单方面行动”。

核协议与限制导弹混为一谈

特朗普早前曾解释不满核协议理据，斥责伊朗“支持恐怖主义，在中东输出暴力、血腥及混乱”，质疑有关行为违反协议“精神”。国际危机组织（ICG）高级伊朗分析员维兹（Ali Vaez）接受《香港01》访问时反驳，国际原子能机构（IAEA）过去两年合共八次确认伊朗遵守协议，而恐怖主义根本不包含在协议内，“谈论协议以外的议题，指斥伊朗违反协议精神，只是破坏协议的借口。”对于有说法指协议仅限制伊朗发展核武，并未限制它发展弹道导弹，因此存在漏洞，维兹认为，现行协议是核协议，不是导弹协议，“如果特朗普想强化或扩充内容，方法是在现行协议的基础上进行，而不是摧毁它。”

“伊朗裔美国人全国委员会”（National Iranian American Council）主席帕尔西（Trita Parsi）在10月9日发表文章，谈及特朗普处理伊朗问题的真正风险，认为到目前为止，难以预计协议会否被彻底废除，“真正威胁是，特朗普故意向德黑兰施加重压。”帕尔西担心，特朗普缺乏与伊朗沟通的有效渠道，削弱他为紧张局势降温的能力，增加两国误判的风险。

特朗普10月5日在白宫会见军方领袖时，大庭广众说了一句“暴风雨前夕”，惹来诸多猜测。他这种故弄玄虚、有欠谨慎的态度，多少带来一些负面效应。首先，外界看到特朗普与国安团队的矛盾。美国政界倾向怀疑甚至敌视伊朗，但这并不代表他们不以理性态度衡量伊朗核协议，无视美国的国际责任。

国防部长马蒂斯（James Mattis）早前表示，他相信维护核协议合乎美国国家安全利益，国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）、国家安全顾问麦克马斯特（H.R. McMaster）据报亦建议特朗普不要拒绝确认。乔治华盛顿大学伊朗裔学者阿斯卡里（Hossein Askari）接受《香港01》访问时认为，假如特朗普一意孤行，证明他对世界的危害较外界原先想像还大，“特朗普对中东及外交政策一无所知，不听理性意见……国安团队应鼓起勇气，要求对方接纳他们的意见，否则便要提出总辞。”

与国家团队不咬弦

国安团队总辞或不太可能发生，但特朗普与团队出现严重分歧，让外界看到华府决策圈混乱的一面，也打击了美国国际信誉。在外交层面，一国领袖签署国际协议后，继任领袖即使心里反对，也断不能在缔约国遵守协议内容的情况下，武断地作出批评。曾参与伊朗核谈判的前英国外相夏伟林（William Hague）早前在《每日电讯报》撰文指出，特朗普继续采取玩忽态度，只会导致盟友更不信任美国，“西方国家现时受到恐怖主义、内部政治纷争及经济增长乏力等问题威胁，特朗普的举动只会进一步分化她们”。

奥巴马政府推动伊朗核谈判时，除了获得英、法、德三个欧洲传统盟友支持，同时成功拉拢中、俄这两个战略对手的配合。夏伟林形容，特朗普任性的举动将对由上述国家组成的“广泛联盟”（broad coalition）造成严重损害，“在极为重要的国际议题上，主要伙伴（未来）可能不愿意与美国总统合作。”

“作为总统，我可以随时终止参与（协议）。”特朗普在10月13日的演说中警告，假如无法与国会及盟友达成解决方案，核协议便会被拉倒。他向国会放出狠话，也许是要迫使对方在最差情况（协议被拉倒）以及较佳情况（保留协议，但同时修补漏洞）之间作出抉择。这其实是特朗普熟悉的谈判手法。但从另一角度来看，他令本已平静下来的伊朗核问题死灰复燃，核协议的最终走向变得不明朗，这对目前受到内部问题以及朝鲜核危机困扰的美国而言，有何益处？

更多周报文章︰【01周报专页】

《香港01》周报各大书报摊及便利店有售。敬请读者留意。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报道。