金融改革・四｜强金融监管 不可既当“运动员”又当“裁判员”
正如在《金融改革·三｜中央视角的金融监管之忧超预期》所说，本轮党和政府机构改革的重点是金融改革，而金融体系改革的重中之重便是金融监管体制改革，其最重大的意义，在于廓清金融监管框架。
在“执行层面”国务院机构改革当中，涉及五大机构职能及监管框架重塑。事关中央-地方，事关央行、金融监管总局、证监会、发改委、国资委等多部门。如果一言以蔽之本次金融监管框架，那就是将过去的监管和发展职能混淆的局面得到改变。搞监管的人，不要碰触金融发展事宜；主管金融服务和发展的人，不要碰触监管事宜。
监管体系变更为“一行一会一局”
金融监管体制改革的最大亮点是设立国家金融监管总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。
过去既有监管框架是“一委一行两会一局”。一委（金稳委）、一行（中国人民银行）、两会（银保监会和证监会）、一局（地方金融监督管理局）。行政架构上，“一委一行两会”为中央国务院直接领导，“一局”为地方政府领导。监管权责上，金稳委属于顶层金融监管协调机构，央行负责宏观审慎与货币政策，两会分别对银行保险和证券业实施监管，地方金融监督管理局负责地方金融工作管理与监督（监督“7+4”金融机构）。
改革之后，原 “一委一行两会”监管体系变更为“一行一会一局”。金管局较原银保监会职权范围更大，体现在两个方面。其一，金管局的监管范围是除证券业以外的金融业。这意味著原本由地方实施组织监管的“7+4”类金融机构，后续有纳入金管局的监管范围。其二，金管局包含“金融消费者权益保护责任”。证监会、央行将各自相关职权转移划分给金管局。
这一改革对于改善监管工作的意义是明显的。第一，弥补原银保监会、证监会属于国务院直属事业单位，执法能力不足且职能交叉导致的监管短板，证监会在剥离投资者保护职责后，则会更加关注资本市场监管职责。第二，符合金融业向混业经营发展的趋势，特别是在金融业对外开放的背景下，让日益丰富的金融机构、金融业态、金融产品能够纳入统一监管，有效避免以往多级别、多部门之间多重监管、监管真空甚至是监管套利的问题，加强金融工作的统筹协调和统一监管。第三，实现机构监管、功能监管、行为监管及穿透式监管，兼顾宏观审慎监管和微观审慎监管，防止系统性金融风险和区域性金融风险，同时能促进规范市场行为和承担行业发展规划。
地方专司监管 破管办不分
早在2002年，上海成立金融服务办公室，其他地区纷纷跟进，其后各地金融办陆续改名为“金融局”。2018年地方金融监管改革拉开序幕后，各地陆续挂牌成立地方金融监督管理局，并加挂金融工作办公室、金融工作局等牌子，明确了“7+4”类机构监管范围，此时的地方金融管理部门既要承担地方金融发展、招商引资等工作，又要承担监管职能，难免出现角色冲突。
地方金融监管部门由于加挂金融工作局、金融办公室的牌子，既承担当地的金融发展职责，又行使对“7（小贷、担保、商业保理、地方资产管理公司等七类金融机构）+4（地方交易所、开展信用互助的农合社、投资公司、众筹机构等四类机构）”类金融组织的监管职责，地方监管局既担负监管职责，又担负地方金融发展大局重任，存在明显的发展与监管的平衡风险。既当“运动员”，又当“裁判员”，这就是金融监管管办不分离，体制混乱。
此次，国务院机构改革方案进一步明确了地方金融监管机构的职责，落实地方金融监管主体责任，实际上将剥离金融发展和招商引资等职能，专司监管，对类金融机构的监管职能将会进一步强化。
对于深化地方金融监管体制改革，具体的来说，此次机构改革方案明确两项工作。
第一项工作——“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。”原银保监会派出机构，其职能仅有指导和监督地方金融监管部门相关业务工作，当前提出强化中央金融管理部门派出机构的监管职责、加强力量配备，意味著中央将更深入、更直接参与地方政府金融监管工作中，不再局限于指导和监督。
以中央金融管理部门地方派出机构为主，那就意味著金融监管将会是垂直管理，一杆到底。金融机构与地方政府的关系纠结不清局面终于理清。过去地方政府一旦缺钱，就找银行贷款，形成大量的不良贷款。实际是泡沫经济的重要来源之一。未来，金融机构将与地方政府深度切割。以后再随意对银行指手画脚，极可能碰触高压线。以后，中央将加强地方金融监管。
第二项工作——“地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子”。现存各地方金融监管局是地方政府直属机构，一般由原地方金融局与地方商务委员会整合而来。
以北京市为例，当前北京市金融监管局是在2018年由北京金融局与北京商务委员会整合而来，并对外挂牌。在2018年合并之前，北京金融局（原金融办）负责统筹北京市金融产业建设发展、制定北京市促进金融业发展的规划、政策及措施并组织实施、做好金融风险处置工作等，对外挂“金融工作局”牌子。而北京商务委员会对典当行、融资租赁公司、商业保理公司等的监管职责。此次改革方案所谓摘牌，实则剥离地方金融监管局发展当地金融产业、金融风险处置等非监管职责。
证监会“升级”
中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，提高了资本市场的地位，进一步凸显了资本市场服务实体经济的重要作用。
证监会此前为国务院直属事业单位，与银保监会一致。本次银保监会取消，成立国家金融监督管理总局后，并设立为国务院直属机构，也同步将证监会业调整为国务院直属机构。事业单位介于行政机构与企业之间，一般而言可以从事经营活动，可以盈利。改为行政机构，必须按照行政法规行事，不得从事经营活动。
原本由发改委承担的企业债券发行审核职责划入证监会，意味著长期以来债券发行分管局面或将结束（原本公司债和企业债分别由证监会和发改委分管）。结束过去多头监管局面，有利于债券市场更规范运行。一方面，预期将强化资本市场监管职责，划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，由中国证券监督管理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。另一方面，改革有利于建立集中统一的债券市场监管架构，改变从前债券发行多头管理的模式，取消发改委审批企业债、证券会管理公司债、银行间交易商协会负责短融和中票的三套制度并行的弊端，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作，有利于建立集中统一的债券市场监管架构，处理好统一监管与监管协作的关系，减少监管盲区，提高监管效率。
回溯历史，会发现近年监管体系变化趋势为：强化混业监管，搭建地方金融监管框架，而本次金融机构改革也延续这一趋势。
1978 年以前，中国只有一家“银行”——中国人民银行。当时中国人民银行也是全国唯一一家办理各项银行业务的金融机构，集中央银行和普通银行于一身。1978年改革开放后，中国金融体系逐步走向制度化改革调整，中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继成立并独立运营。1984年工商银行成立，单一银行体制向二级银行体制转变，中国人民银行走向现代意义上的央行。
1991年以前由央行集中、统一监管。金融体系架构以央行和大行为绝对主体，金融体系架构相对简单。上世纪90年代初期，上交所、深交所先后成立。中国大力发展多元化金融组织，原中国人民银行无法覆盖所有金融业监管职责，恰逢亚洲金融危机爆发，国有大行金融风险显现。客观上中国需要迎来一次监管架构调整。
1997年召开第一次金融工作会议，会议明确提出力争用3年左右时间大体建立金融市场体系和金融调控监管体系，化解金融隐患。随后证监会、保监会先后设立分别负责证券业和保险业的监管。这一时人民银行专司对银行业和信托业监管。2002年第二次金融工作会议后，为厘清央行宏观调控与金融监管的职能，2003年设立“银监会”，至此“一行三会”分业监管格局初步形成。“一行三会”建立，意味著金融监管作为“中央事权”在事实和法理上得以确立，中国金融系统中央纵向垂直监管体制得以形成。
2008年全球爆发金融危机，随后中国放松货币。也是自此之后，中国金融创新频现。不同金融业务之间的交叉创新，金融监管不得不迎来混业监管趋势。这一阶段金融多元化最突出的表现就是非银快速扩张。公募基金、私募基金、典当行、担保公司、小额信贷公司、互联网金融等非银行金融机构发展较快，这类机构放贷灵活，符合中小企业快速融资的要求，与银行部门存在互补性。银行内部以及银行与其它金融企业互相投资，银行业呈现混业趋势。
2017年银监会、保监会合并，中央同步设立“国务院金融稳定发展委员会”，在“一行两会”之上成立了一个更高层次的监管协调机制。原“一行三会”体系下的中央纵向垂直监管体制对地方金融市场的治理存在局限性，大量金融活动、金融组织脱离了中央政府和地方政府监管并形成“体外循环”，中央在此阶段开始加强地方政府金融监管。
虽然2011年首次正式提出“完善地方政府金融管理体制”，但2017年“地方金融监管”正式被纳入到了官方话语体系，且在后续年份进一步明确地方监管范围边界（“7+4”），强调地方强化属地风险。2020年，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任后，各地更是相继将原来的“金融服务办公室”或“金融工作办公室”改制为“金融局”或“金融监管局”，承担地方金融监管、风险处置和服务金融业发展等多项职能。
本次金融改革顺应混业监管大趋势和大背景，对既有金融监管框架进行了两处改革，称之为“一横一纵”改革。
横向改革，重点是进一步厘清顶层金融监管框架。机构调整上，央行负责货币政策及宏观审慎调控，国家金融监管总局和证券业协会负责金融机构行为监管，并且国家金融监管总局、证券业协会同属国务院直属机构。监管职责上，企业债发行审核归证监会负责，金融消费者权益保护统筹归金融监管总局负责。
纵向改革，重点是捋顺中行和地方层级监管效率。本轮金融改革之前，各地方金融监督管理局兼任金融发展与监管两项职责，监管职能并不完全清晰。中央监管与地方金融监管局衔接并不顺畅，客观上地方金融监管效率有待提高。此次改革方案一则剥离地方金融监督管理局的部分管理职能，二则强化中央金融派出机构监管责任，提高地方金融监管效率。
此番金融监管体制大变化的背景在于原有的监管体制机制跟现有的经济社会发展形势，尤其是金融行业发展形势不匹配。目前是把监管职能和发展职能进一步统筹以便更好的理顺监管和发展之间的关系。此次是对监管体系一致性、全覆盖的完善。金融监管机构改革的整体思路是为进一步加强对金融的全面领导和监管，全面地统筹防范和化解系统性金融风险。