中国公共政策形成和制订的四个阶段｜安邦智库

本文源自安邦智库

中国是个政策大国，政府主要通过政策来进行国家治理，有时政策能对市场起到决定性的影响。由于大部分政策关系到公共利益，因此也可以说中国是个公共政策大国。

随著中国的发展和在世界上的影响力增加，中国在国内及国际面临的公共政策问题都在迅速增多。近几年的逆全球化浪潮和国际地缘政治环境恶化，更是把中国拖入一个与过去40多年改革开放很不相同的环境之中。中国需要应对的除了一直以来的经济发展问题，还面临很多新的政治、外交、科技、文化等多个领域的挑战。

虽然中国发展对公共政策的需求在增多，但这些需求并不一定能够得到很好的满足。借用经济领域“供给侧结构性改革”的说法，面对政策需求增多，中国在公共政策领域面临的主要问题是有效的公共政策供给不足。它会在现实之中有各种各样的表现，比如公共政策的系统性不足，政策在解决某一方面问题的同时，却在其他方面制造更多的问题。再比如，政策执行出现急刹车，一会踩油门，一会踩刹车，缺乏稳定而持续的政策执行，这种折腾式的政策容易造成政策不确定性，使得政策反而成为一种风险。

要想提高公共政策的供给水平，首先需要对中国的公共政策从制订到执行的过程有所了解。现代意义的公共政策制订是一门政策科学，具有复杂性，也有系统性，追求的是科学性、建设性和可操作性。与其他国家不同，中国的各类国家政策的推出具有更为独特的进程，反映了中国特色和政权体制。从中国政策的进程角度，可以更好的理解各种因素的交互影响，尤其是中国关键政策的构建和实现过程。

根据多年的研究经验，安邦智库（ANBOUND）认为，中国政策制订的整个进程，可以划分为如下四个阶段，呈现出明显的结构性特点。

第一，政策形成

这是中国政策的顶层设计部分，也是所有政策的起点。该阶段的目的是要构建政策思路，明确政策方向。因此，“政策形成”在中国政策体制中是一个关键的政策酝酿过程，这是一个关于政策意义和价值的重要环节，也是整个政策流程中的核心环节。从1949-1978年，中国的政策形成比较封闭，主要取决于中国高层干部群体的视野和认识水平。1993年之后，政策形成的口径与过去相比则有较大的拓宽，包括受信赖的少数智库、学者以及少数社会人士都有机会参与，但观察中国政策形成阶段，众多参与者的效率和品质差别很大，能够得到高层长期信任的民间机构并不多见。

第二，政策准备

这是一个中国政府内部机构根据第一阶段成果准备政策文件的过程，也是一个材料的组合过程。这个阶段承继了前一个阶段的研究成果，政策思路已经基本明确，政策任务已经确定，但还没有形成政策文件或是报告文件，需要政府内部的研究机构做更多的工作，将政策思路、政策材料、前期研究等转变成为可供讨论的政策文件或报告。通常在政策准备这个环节和阶段，一般均由中国对口的政府部门来解决，包括各级党委政府的政策研究室，往往在这个阶段会起到非常重要的作用。被信任的体制内的专家学者，也会在遴选之后以个体方式参与这一过程。在大多数情况下，该阶段形成的草案文件带有相当程度的保密性。

第三，政策决议

这个阶段是中国政府内部领导层对政策进行讨论和咨询的阶段。在中国的政策流程中，对于已经形成的政策文件和决议，仍然需要在一个更为广泛的领域听取意见，这个阶段的重要性在于形成更加完整的政策概念，而类似的政策概念将有助于构建面向社会的宣传基础，故而非常重要。通常，这个过程的最终结果需要在中国领导层的会议中确定，在汇总、收集和归纳各方的讨论意见之后，形成某种决定或是会议决议，形成最后的政策。最后的结果，通常表现为所谓纲领性的“红头文件”。

第四，政策执行

这既是政策的执行阶段，也是政策的宣传阶段，主要面向中国社会，同时也会包括政府各个层级与部门的详细规划工作。中国政策的习惯性作法是在社会各界都要广而告之，形成潮流和势头，也就是通常说的政策造势和政策动员。因此这是一种开放的、公众参与度很高的阶段，活跃参与的人士非常多。除了有公众的意见和建议，还会有大量的新闻报道和新闻评论，当然也会出现对政策的各种非议甚至反对意见。因此，政策执行阶段通常要伴随大量的政策解释和解读，也包括基层政府和政府各部门的规划和计划。然而，政策一旦进入这个阶段，通常也就意味著难以出现结构性的更改。

此外，一旦政策进入执行阶段，地方政府以及相关的政府中层机构会开始接过政策的主导权，原因在于，他们是政策实际的执行者。而在之后的执行过程中，沿著主要的政治权力输出管道，实际过程也会存在差异化的理解以及不同的执行轨道和路径，最终造成一种“一体三轨”的局面。换言之，在具体的执行机构会存在三条不同的轨道路径：即战略规划，战略宣传以及政策的执行。

在中国现实的政策制订和执行过程中，不同的机构——体制内外的研究机构、政策部门、专家学者，在上述四个阶段中，往往扮演著差异较大的角色。大部分的研究类机构，参与的是上述第二、第三个阶段，第四个阶段主要由地方政府和政府部门来推动；在第一个阶段，往往只有很少的有思想的战略型研究机构才会受邀参与。安邦智库长年专注于基于信息跟踪研究的公共政策评估，以及从事战略性政策的研究，在一些重大战略问题上曾参与到政策形成阶段的研究工作。

最终分析结论：

在独特的历史、文化和改革开放发展中，中国的公共政策制订逐渐具有了自己的特点，可分为政策形成、政策准备、政策决议和政策执行四个过程。了解了这个流程，就能更好地理解中国的政策体系和政策特点。（部分内容来自安邦战略报告《“一带一路”战略的缘起、发展与异化》）

本文为安邦智库8月5日“每日经济”分析专栏。