【新南向之难・五】往美国印太一边倒的台湾如何寻得新南向

东盟地区在中美博弈格局下成兵家交锋之地，在中美台三角博弈下，台湾试图加入美国印太战略，希望通过美国开通往东南亚的通道；东盟10+1的RCEP将于年底签订，在两岸关系紧张下，台湾很有可能被排除在外。而蔡英文力推的“新南向”，除了建立在与中国大陆作为对手的平衡之外，对台经贸的帮助为何，政策发展至今，似乎应该进行阶段性的总结，试图看南向的难处，而因着难处又可以看到甚么转机？

2016年民进党再度上台执政，区域战略提出“新南向”作为主轴，更耗费人力物力成立了“总统府新南向政策办公室”以及“行政院经贸谈判办公室”等专责机关，每年投入经费、举办各式活动不计其数，在政策的不断耕耘下，台湾人对“新南向”几乎已是琅琅上口。

然而4年多过去了，除了“新南向”效益仍有待商榷之外，其本身的话语热络度，似乎亦在台湾逐渐减少，取而代之的是更常见到美国的“印太战略”融入了民进党政府的对外政策中。但是如此一来，如果对“印太”的强调更甚于“新南向”，那么究竟“新南向”成就了什么？“新南向”还有自主性吗？

美国近年的亚太战略变化

21世纪美国的亚太战略，自从2001年“九一一事件”后一直聚焦在反恐，直到2009年奥巴马（Barack Obama）上任，方提出“重返亚太”。2009年美国国务卿希拉里（Hillary Clinton）参加第十六届“东盟区域论坛”（ASEAN Regional Forum），期间清楚地表示“美国回来了”（United States is Back）。

尔后2012年美国国防部进一步提出“再平衡”，试图加强在亚太地区的实力，以及增添军事布局，当时预计在2020年之前，美国海军60%的战斗力量将部署到亚太地区。2015年奥巴马政府发布的《国家安全战略报吿》，反复强订国际“领导”，重申“欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国的崛起”，但仅使用“寻求建设性关系”，不再使用2010年报吿中的“积极、建设性、全面的关系”。

2017年新任总统特朗普（Donald Trump）就任后，延续奥巴马时期的战略，只是提出一个新名字：“自由开放的印太战略”（Free and Open Indo-Pacific Strategy）。同时，美国也将中国大陆逐渐定义为更具威胁性的政体，2017年美国《国家安全报吿》定义中国大陆为“修正主义国家”，并称其为美国之“战略竞争对手”。2018年开始，“中美贸易战”如火如荼，并且发展至2020年，已蔓延至5G、科技、经济等各个领域。

新南向的“印太转向”

“新南向”早在2016年蔡英文当选就任后便成为台湾重要的对外政策，涉及的部会繁多，主要有外交部、国防部与经济部等。在美国2015年到2017年的战略转性过程中，台湾其实没有太明显地进行依附，相较于“新南向”这个对外政策，民进党政府反而主要集中内部社会政治改革，诸如年金改革、一例一休、清算国民党党产等。

直到2018年民进党在“九合一”选举中大败，对外政策才开始出现明显的变化，是年底借着非洲猪瘟疫情，先发出“国家级警报”简讯，“提醒”民众从中国大陆携带肉品回台，将面临100万元新台币罚款，2019年元旦讲话蔡英文进而强调，九合一败选，“绝对不代表台湾基层的民意想要放弃我们的主权，也绝不代表台湾的民众想要在台湾主体性上做出退让”，她并提出要构建“三道防护网”，也称“新南向政策”的全球多元布局，“我们努力调整了过去过度依赖中国的经贸战略，这些都是为了要来因应国际剧烈的变化”。

蔡英文元旦讲话隔天，习近平出席吿台湾同胞书40周年纪念会，提出“两制台湾方案”，民进党政府也旋即将“九二共识”与“一国两制”相挂勾。而整个2019年洽是台美断交40周年，民进党政府则大力庆祝美国《台湾关系法》40周年，在整个政治战略上大幅摆向美国，比如，2019年3月台湾举办“印太地区保卫宗教自由公民社会对话”，美国务院国际宗教自由无任所大使布朗贝克（Sam Brownback）亦来台出席并发表专题演说。台湾和美国同样珍视民主人权和自由价值，也乐愿共同合作在印太地区推动宗教自由。

2019年11月，美国参加东亚峰会（East Asia Summit）时提出《自由开放的印度－太平洋：推进共享愿景》报吿，强调会与日本的“自由开放印太概念”、印度的“东进政策”、澳大利亚的“印太概念”、韩国的“新南方政策”与台湾的“新南向政策”紧密结合。而早在美国将“印太”连结至日韩台印澳的相关政策前，台湾就已经把“新南向”与“印太”紧密相连，2018年5月外交部的书面报吿，即明确将“新南向”与“印太”进行各领域焊接；国防部的2019年9月发布的年度报吿书中，“印太”提及次数共达67次，而“新南向”只出现1次。

美国何曾为台湾保留位子？

从台湾的政策来看，“印太”俨然已成为了“新南向”的代名词，背后“一边倒”的外交盘算不言而喻，如此一来，“新南向”的重要成果也从“新南向10国”本身，转换成了“台美关系”。但是美国又何曾为台湾留下余位？而“台美关系”又是否真的能取代“新南向”？

要知道，美国“印太战略”最主要的三个盟邦，是与其组成“四方对话”（Quad）的印度、澳大利亚与日本，但这三国都并不给台湾紧密且强力的政治支持，尤其距离最近的日本，其公务船甫在9月27 日“撞击”了台湾的渔船，对钓鱼岛（台称钓鱼台）主权丝毫不肯妥协与谈判，也未曾给民进党政府“面子”；受澳大利亚控制的南太岛国纷纷与台断交时，也不见澳大利亚对台湾实质的协助。

最后，从大格局来看，尽管中美“新冷战”局势影响全球甚巨，但相较于“印太”国家大多实行战略避险，已经“晒冷”的新南向政策，还能有多大的转圜空间？