英国城市接连呻穷告急？　防止议会破产需作的“四点改革”

英国各地议会正面临严重的财政困难。自2020年以来，包括伯明翰（Birmingham）、诺丁汉（Nottingham）和克罗伊登（Croydon）在内的六个议会已经发布“第 114 条通知”宣布破产。最近几个月，萨默塞特（Somerset）和布拉德福（Bradford）等其他地区议会也发出警告，说他们可能不得不采取同样的行动。议会的一个跨政党委员会现在表示，政府必须全面填补地方议会存在的40亿英镑（约397亿港元）资金缺口。

作者：英国诺桑比亚大学（Northumbria University）公共财务和都市应变策略学副教授Kevin Muldoon-Smith、布里斯托尔大学（University of Bristol）地方政府学荣誉教授Mark Sandford

多年来，给议会的拨款一直未能随着通货膨胀增长，与此同时，对社会服务的需求不断增长，而需求与核心公共服务资金之间的差距越来越大，虽然政府刚刚宣布额外拨款6亿英镑（约60亿港元）来帮助解决社会医疗压力，令拨款总额增加了7.5%，但在2010年与2020年间，议会拨款实际削减了40%，其中非社会医疗拨款削减了25%。

明年大选在即，我们有机会重新思考这个问题。最近，我们与议会政策智库——“地区政府资讯单位”（Local Government Information Unit）合作，对德国、意大利和日本的地方政府财政进行了一次跨国研究。我们提出了四项提高议会财务韧性的建议。因为议会资金往往容易出现短缺，因此我们把侧重点放在替代现有资金的一些方法上。

建议 1：重新对需求进行评估

过去，英格兰地区议会往往会根据其相对需求来评估财务上的需求。但在2013年后，地方政府在一项新政策的出台下，开始保留一半的商业税，而不再根据需求进行评估，这让议会所分配到的资金逐渐偏离了各地的相对需求。

议会本应在2016年通过政府的“公平拨款审查”，评估未来的需求并重置拨款系统，但现在却被拖到了2025年甚至更晚才能实现。

这让英国成为几个国家中的一个特例。德国、意大利和日本的地方政府都有成熟而详细的需求评估体制，每隔几年再进行一次审查。经过近几年的改革，这些国家地方政府的破产率都有所下降。

英格兰的公平资金审查应重新启动并实施，最终进行每年一次的需求评估。2016年的版本仅局限于部分议会拨款，而现在可以全面推广。这将给予议会更大的自由度，在其广泛的工作任务之间分配资金，因为他们不会受到固定资金用途保证或狭隘的拨款目标的限制。

建议2：公平拨款

德国、意大利和日本都对税收进行了再分配，不仅从中央到地方城市，还有在各地之间进行的再分配。这就是所谓的“地区均等化”政策，而英国却没有这样的制度。

在需求评估的基础上引入这一制度将有助于地方议会避免发出“第114条通知”。这也有助于议会为未来进行规划。

建议3：常设委员会

议会与政府讨论财政问题时，都是随意而且是临时安排的。双方缺乏加强双方联系的动力：议会可打的牌不多，而且知道任何收益都可能要付出额外代价。政府最近宣布，要从6亿英镑的社会关怀资金中分一杯羹，议会要遵循新的“生产力规划”。

我们建议成立一个一站式法定机构，负责处理政府与地方政府之间的财务谈判。这将与需求评估同步进行，因为只要在了解议会需求的基础上，谈判就有据可循。

这个常设委员会还会是一个一般性的论坛，就政府的建议进行咨询，提出新出现的问题，并调解冲突。事实上，地区政府资讯单位正在提议为大城市的市长及其当局设立一个类似的机构，但我们认为这类论坛对所有议会都有好处。

这有助于政府和议会之间建立信任，政府研究所（Institute for Government，英国智库）在 2014年指出，地方政府总会担心议会可能会“做出一些疯狂举动”，论坛能够帮助减小这种忧虑。摆脱目前这种自上而下的关系会让人感到有些难以适应，但20年前的意大利和日本也是如此，而两国都完成了类似的转型。德国、意大利和日本也都有类似的常设委员会。

建议4：分配国家税收

德国、意大利和日本的理事会都从一系列国家税收中获得收入。其中大部分来自“分配收入”，而非由地方自行制定税率。例如，在德国，国家增值税收入的25%归议会所有，根据需求评估进行分配。

英国议会可以从一种或多种国家税收中获得固定比例的收入，如所得税、增值税、雇主国家保险、公司税或印花税。同样，这些收入也可以通过需求评估进行分配。

不时会有人提议议会应增加自身税收，但这可能导致富裕地区人均税收增加。我们的建议避免了这种情况，并改善了议会对议会税和商业税的严重依赖。这也象征着中央和地方政府在提供公共服务方面的合作伙伴关系。

执行

我们的前三项建议都是可以很快实行的措施，且能够为更稳定的制度奠定基础。然后，常设委员会可以协商如何在最大程度上实现地区均等化，并探讨如何分配国家税收。这效仿的是2000年代初日本的“三位一体改革”，当中的改革措施建立了一个立法框架，使国家得以重新设计地方政府财政体系。

诚然，议会在公众意识中占的空间很小。相比起医疗、移民和犯罪问题，议会财政不过是个“临时演员的小角色”（a walk-on role）。对于一个正在改革中的新政府来说，议会的财政失败问题很可能会视为一个小麻烦，当有更大的事情要做时这是可以容忍的。

然而，我们都依赖议会提供核心公共服务，包括社会医疗、道路、废物处理和规划。它们在规划和重建、社区安全、去碳化和能源效率方面发挥着至关重要的作用。简而言之，它们是任何英国政府的重要执行伙伴。如果财政困难使它们步履蹒跚，政府也不得不付出更多时间和精力。

本文转载自The Conversation，香港01获授权编译，未经授权不得转载，点击阅读英文原文。