当年争议：中央实质任命会令“港人治港”变“党人治港”

国务院今日（21）公布：“依照香港特别行政区基本法的有关规定，根据香港特别行政区第五任行政长官林郑月娥的提名，并任命了香港特别行政区第五届政府主要官员。”中央政府任命香港主要官员的做法，是基于《基本法》第15条规定“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”随着陆港矛盾在过去数年间激化，关于中央在《基本法》中提及的任命权到底是实质的，还是只是名义上的，引起不少争议。事实上，这些问题在《基本法》草拟期间已经引起社会讨论，只是当时未及妥善处理。

第15条的相关规定，大体沿用中方在《中英联合声明》中的说法。据《声明》：

三、中华人民共和国政府声明，中华人民共和国对香港的基本方针政策如下： 四）香港特别行政区政府由当地人组成。行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。主要官员由香港特别行政区行政长官提名，报中央人民政府任命。

《联合声明》的附件一，也就是《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说》中，补充了什么叫“主要官员”：“相当于司级官员”——当时的司级也就相当于现时的司局级。对于《声明》的性质，我们都知道这份文件及其附件，只是中方阐述治港方针的文件，并无什么实质国际约束力，要看条文争议，还须回到《基本法》。

1986年4月《香港各界人士对〈基本法〉结构等问题的意见汇集》中，就包含了两种截然不同的意见，也就是引文提及的任命权属实属虚的问题。“行政长官的产生和罢免”的意见15说：“中央对行政长官的任免，应是实质性的，中央可以否决香港特别行政区对行政长官的提名。”意见16则提到：“中央对行政长官的任命可以只是形式的，无否决权。”1986年5月2日中央和特别行政区关系专责小组第二次会议讨论资料中，就包含“有权否决人选？”一项。

小组在7月28日第六次会议中，就提出了较为清晰的说案：

我们认为，为实行一国两制和香港的高度自治权• 两个提法都是不适当的。故此中央除了在特别情况下，不应否决 任何特区行政首长候任人，这特别情况是候任人： i）违反基本法；ii） 行动上危害中国宗主权及藐视中央人民政府；iii）拥有外国国籍。 中央政府不应因政见和政治信仰而否决任何候任人。

但对于这些争议，官方似乎并未认真看待，这也许与他们认为这应该不会构成太大争议有关。此后到第八稿的意见与讨论，都没有太大的变动。但到第八稿则出现了变化。1988年10月基本法咨询委员会的咨询报告则收录了言词相当严厉的意见：

根据条文，任命行政长官及其他一切权力都属全国人民代表大会，即一切由共产党操纵，还谈什么港人治港，相信到时可能变成党人治港。

同时建议把第15条修改为：

全国人民代表大会常务委员会依照本法第四章的规定必须无条件任命香港永久性居民经选举或协商产生的香港特别行政区行政长官和由行政长官委任的行政机关的主要官员。

此外，亦有意见强调要规范化中央政府对香港官员的实质任免权力：

中央人民政府对行政长官和主要官员的任命乃止于“荣誉式”，不应对人选有实质影响。

而当时亦有意见忧虑及“若中央人民政府拒绝委任建议的行政长官人选，情况会怎样？”

到第九稿时，更有意见强调“中央人民政府不得干预行政机关及政府官员的任命”、“中央人民政府不可否决香港特别行政区选出的行政长官”。当时有意见也顾虑到中央政府确实可能会否决相关任命，为免争议，应把第15条写成“中央人民政府依照本法第四章的规定任命或否决香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员”。

由第八稿到定稿（第十稿）期间的意见与修改建议，无疑是反映了中央与港人对“高度自治”实质上存在歧见，只是这些预想中的矛盾还未到不得不解决的地方。问题是，在过去二十年的《基本法》实践中，不少原来的设想已成为实质的管治问题或困难，如何针对现时的管治实况，修定相关条文内容，值得港人坐下来认真一起讨论。