永久居民制度——“香港居民”排斥“中国公民”身份意识的“元凶”

具有中国血统的香港居民，和内地居民同根同源，按理说不应产生一种以“香港人”为本位、排斥“中国人”的身份意识，但回归以来的陆港矛盾和政治运动所引发的身份认同之争，都反映部份香港居民的“中国公民”意识相当薄弱。有学者指出，由港英殖民时期沿用至今的“香港居民身份制度”正是关键问题之一，不但形塑了以“香港人”为本位的“居民身份认同”，也直接导致“香港人”把“中国人”从“国民身份认同”当中区分开来；而在实行另一套永居制度的澳门，并没有出现“我者”与“他者”的隔阂。可以说，两套制度在建构历程、法理基础、实际执行等方面存在的差异，足以令两地居民的身份认同感走上截然不同的路向——若要重塑香港人的中国人认同，还须由改革永居制度和填补“双重国籍”漏洞开始。

“永居身份”深化陆港差异

港英殖民初期并未确立身份证制度，直至1972年才以 “香港居民”为基础界定权利和义务，正式确立“香港居民身份制度”，当中再以居港期限划分为“永久居民”和“非永久居民”，并以“黑印身份证”和“绿印身份证”作为辨别身份文件。香港中文大学香港亚太研究所社会及政治发展研究主任郑宏泰在著作《香港身份证透视》指出，当时身份证上的“绿印”，正是将本地人从“中国人”或内地“新移民”等“他者”区分出来的重要标记，是香港华人建构“本土”身份认同的第一步，以维持长治久安。

在七十年代，香港经济腾飞，与内地发展差距逐渐拉大，香港华人的身份意识也逐渐由“中国人”转为“香港人”，两者被放在“自我”排斥“他者”的对立面上。郑宏泰接受《香港01》访问时形容，整套身份证制度及其配套的“去中国化”措施，由始至终都以宗主国维持殖民地利益为中心，但这套身份证制度却在中英谈判香港前途问题期间得以保留，令香港人的“特殊身份”得以延续。可以说，这种高高在上的“香港居民”身份背后，还有几分“英国公民”意味，直到回归之后仍在延续。

有别于世界各地向来以“公民”身份作为《宪法》主体厘定权利及义务，香港《基本法》以“香港居民”作为主体，而最能体现政治权利的选举权和被选举权，都以“永久居民”作为主体，并无规定须具中国籍。郑宏泰认为，这种权利和义务的划分方式，很难体现出中国籍香港居民的中国公民身份。与此同时，在回归之后，香港社会普遍未能摆脱以前“我者”与“他者”的对抗，反而一再突显“自我（香港）”与“他者（内地）”的不同，不断扩大陆港差异。特区政府不是没有推出“后殖化”措施，但郑宏泰指当局只著重强调“本土”，无法培养港人的国民情怀。

“双重国籍”弱化国民意识

除了“永居制度”之外，国家给予港澳居民的另一种特殊待遇，就是默许“双重国籍”的存在。根据大英帝国逻辑，香港自1842年被英国殖民之后，在香港出生者都是“英国臣民”，尽管往后百多年当年移民政策屡有改变，但整体大致容许这部份称为“英国属土公民”的“英国臣民”享有一定自由进出英国的权利。直到1980年代中英谈判香港前途问题，无可避免地触碰国籍身份，即大量本身具备中国血统而又曾被视之为英国臣民的香港居民的身份归属何去何从的问题。

及后《中英联合声明》确认，英方承诺凭借香港关系成为“英国属土公民”人士，概不享有居英权，中方则重申所有居港中国同胞都是“中国公民”，但容许原被称为“英国属土公民”的香港中国公民使用由联合王国政府签发的旅行证件去其他国家和地区旅行，且明言不可中国境内和境外地区享有领事保护权。由于申请人数众多，英国又新增名为“英国国民（海外）”（BNO）的身份，容许香港的“英国属土公民”自愿申请，可以免签证前往英国，但同样不享有居英权和在华领事保护权。相关安排在香港回归前夕，经“全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国国籍法》在香港特别行政区实施的几个问题的解释”获得确认，并扩大至同时持有其他国籍的香港中国公民。

郑宏泰表示，这种“双重国籍”的优惠，是国家给予港澳居民的一份大礼，尊重港澳地区与内地不同的经济模式、政治制度、社会结构和生活习惯。

澳葡尝试建构“中葡并存”身份

不过，无论是“双重国籍”还是“永居制度”，正正造成今天国民身份意识的缺失。

反观实行另一套永居制度的澳门，并没有出现上述的众多问题，更没有出现“陆澳身份”的隔阂。两地的身份差异背后，其实是两地殖民政府管治上的强弱，奠定了他们在当地推行居民身份制度的成败，以及在建构殖民身份认同的得失。

澳门研究学者陈震宇去年底出版的著作《信而有证——澳门身份证发展历程》（下称《信而有证》），当中提到，澳葡政府曾四次尝试统一身份制度，但每次都以失败告终，直至1992年，中葡在确定澳门回归中国的背景下，才推行一套统一的“澳门居民身份证制度”，尽管当局试图借此建构“中葡并存”的身份制度，但并没成功。

陈震宇接受《香港01》访问时形容，澳门当局施加予本地社会的身份认同，其目的无非是希望葡萄牙的文化价值，能够在政权交还中国后，尽可能对澳门社会产生举足轻重的影响。不过，相关的身份认同并没有成功建立。陈震宇认为，一来华人社会的国民身份认同感较强，阻碍政府推行的身份认同政策；二来是其文化政策极为“离地”。

“弹性安排”变政治漏洞

如果说，港英政府的强势，加上对自身利益的重视，长期透过居民身份制度维护社会秩序，借此驱逐不法份子，提防共产党人渗入。反之，郑宏泰指出，葡萄牙对澳门近四百年的管治，是基于与中国政府的“默契”。葡萄牙未能成功建立身份认同，自然与自身有限的国力有关，但也令澳门人的国民身份认同走上与香港人截然不同的路向。

不过，这并不代表澳门完全没有出现“身份危机”。澳门在回归后曾经因“双重国籍”的弹性安排，出现“双重效忠”之争——当地原本没有明文规定立法会议员不可出任其他国家公职人员，在2015年时任澳门立法会议员的葡籍澳门人高天赐（Jose Pereira Coutinho），宣布参加葡萄牙国会选举，并获葡国接纳参选资格，随即引发社会质疑他对澳门特区不忠；及后高天赐落选，澳门当局修订当地《澳门特别行政区立法会选举制度》，订明立法会议员不得兼任外国议会或政府成员。

尽管《中华人民共和国国籍法》早已订明不承认中国公民具有双重国籍，但基于港澳两地曾被英国和葡萄牙殖民的背景，当局一方面视两地中国公民持有的外国护照为旅游证件，不能在华享有领事保护权，另一方面在港澳回归后继续沿用原有“居民制度”——即使持有外国护照，但只要是“永久居民”，也能够享有本来只属于“中国公民”才可以拥有选举与被选举权等政治权利。问题是，法律容许是一回事，政治观感甚或其他影响又是另一回事了，以高天赐为例，作为澳门立法会议员的他，本应效忠中国澳门特区，若他成功当选葡国国会议员，就难免陷入“双重效忠”的尴尬。

关键在于确立“中国公民”本位

高天赐事件最终以澳门修例填补漏洞作结，但香港政府始终未有正视有关灰色地带。每每有媒体揭发有副局长持有外国护照，都会引起轩然大波。例如《基本法》订明立法会主席不能持有外国国籍，但在2016年新一届立法会主席选举，竞逐主席的经民联梁君彦一度被质疑尚未完成放弃英籍手续。

可以说，事件完全突显以“居民”作为《基本法》主体的核心问题——默许双重国籍人士享有只有“中国公民”才有的选举权和部份被选举权，就难免出现政治效忠的冲突，长远而言也会不利于形成与内地“中国公民”一致认同感和国家情感。毕竟相比之下，双重国籍人士对国家和地区的认同感自然有所分别。特别是反修例风波触动中央亲自修订《港区国安法》，部份港人更视手中的BNO护照，为“危急关头”的一堵“逃生门”，由此引发的移民潮，更反映出不少港人的国民身份认同和政治忠诚相当簿弱。

陈震宇向记者表示，身份证制度既是公权力发出的凭证，以法律标准为支撑，区分某人是否当地居民，划定相关权利和义务，并让持证人有资格参与有关身份认同的建构工程。这样看来，香港的双重国籍问题及背后的永久居民制度都需要尽快完善，以重塑香港人的中国人认同。

《香港01》曾倡议建立“中国香港公民身份”，建构“公民—永久居民—居民”三级的公民制度，从根本上确立以“中国公民”为本位的身份制度。与此同时，设立一套合理而公正的标准（例如须遵守《中国国籍法》，放弃外国国籍），让有意且合乎资格者顺利取得中国香港公民身份，从而强化香港人的中国国籍和中国公民身份认同。