“协商论”为何会被写进《基本法》？

全国政协副主席、前特首梁振英早前接受《香港01》专访，提到《中英联合声明》及《基本法》均清楚列明特首可改由协商产生，引人揣测未来选举方式将会有所改变，继而掀起政圈热议。不少人都认为，“选举”能够提高政府认受性，而“协商”则是“开民主倒车”，不符合《基本法》规定的“循序渐进”原则。然而，“选举”真的比“协商”进步吗？而“选举”又是“进步”的唯一方式吗？若然，当年起草《基本法》时，为何会把“选举”和“协商”的特首产生方式同时写进《基本法》？

“协商论”有何根据？

梁振英所言并非毫无根据。《中英联合声明》附件一显示：“香港特别行政区政府和立法机关由当地人组成。香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”《基本法》第45条亦指：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”

但受自由主义影响，香港社会普遍相信，“选举”才是大家毕生所求，而“协商”则被贴上“非民主”、“不透明”、“不公开”等等负面标签。例如被指由“小圈子选举”产生的特首林郑月娥，也认为“选举”促使候选人向社会交代施政方向，可以借此提高管治团队的认受性，以便日后凝聚共识推行政策。但有趣的是，她至今还没有很好地兑现竞选承诺。

“选举”和“协商”看似南辕北辙，为什么又会同时被写进《中英联合声明》和《基本法》？教育大学公共行政学研究讲座教授张炳良日前撰文指出，其一说法是中英曾因特首产生办法存在分歧，于是中方在附件一留有空间，待日后制订《基本法》时再根据香港各界意见定夺。于是，这个重担就落在59名“基本法起草委员会”委员身上，当中有36名内地委员和23名香港委员，他们经历近五年的时间和七次的修订，终于协商出一套既符合“一国两制”基本政治伦理，又有利于社会稳定发展的选举办法——《基本法》第45条。

“选举”与 “协商”为何同时出现？

根据基本法推广督导委员会委员、清华大学宪法学博士李浩然著作《香港基本法起草过程概览》，《基本法》第45条的内容，直到第8稿才有相对清晰的基本方案。在这之前，社会不同团体或个人的政治诉求可谓“百花齐放”，单是第一稿的讨论就涉及六种概念：一人一票全体选民普选；立法机关互选；由提名团提名，再由一人一票选举团选举产生；由选举团选产生；提名团提名，再由选举团选举产生；以顾问院选择或协商方产生。

有别于今天的“民主炙热”，当年有不少人对“直选”有所保留，因为香港并无“民主基础”，担心如果特首选举走得太快太远，只会徒增社会混乱。香港政治学者雷竞旋曾于1988年底发表《直接选举的若干问题》分析，反对直选人士主要以“安定”为首要考虑，认为普选会令社会过分政治化。他解释，当社会未能达到政治参与相适应的教育水平、文化背景、社会经济条件，会产生混乱；而直选亦会催生众多政党政治问题，加速社会分化和拉扯。他更预言，“一旦立法局的部份议席改为直选，则直选的火种势将蔓延，立法局的其他议席以至末来行政长官的产生方式，都会受到冲击和影响。”

这无疑是内地政府和香港精英所不乐见的，而“高度自治”亦绝非有民意授权的“全面自治”。时任理工学院社工系高级讲师李明堃也在《文汇报》撰文，明言特区权力来源不可能来自香港，故在特首产生过程中应在某种程度上体现中央对特区的领导权及主权。

因此，香港兴业创办人查济民、香港地理学者薛凤旋、时事评论员古星辉等人，便分别建议以地方或中央为主导的协商方式来决定特首人选。譬如“古星辉方案”提倡成立一个约100人的“行政顾问院”，由基本法起草委员会在香港物色人选，包括工商各界和中下阶层代表，并以资产阶级为主体；成员负责提名行政长官候选人，经六个月咨询后，再以民主协商形式产生特首，并由中央人民政府任命。

“循序渐进”的稳建共识

古星辉等人认为协商方式能够延续港英时期的行政效率和经济运作优势、避免直选所引起的政党政治问题；而最重要的是确保行政长官应是中央政府和港人都能接受的人选。不过，也有不少意见认为“协商”只是回归初期为稳定社会的选举方式，“政制改变是渐进的，特首逐步发展为选举产生。”

在第三、四、五稿的商议阶段，选举方式从概念逐步形成具体方案的雏形，并进以深入地集中在直接选举和大选举团两种模式的利弊平衡当中。各方意见对特首选举办法的倾向亦逐渐发生变化，由一开始的保守“协商”，逐渐形成“循序渐进”等大选举团的选举共识。

后至第七稿，不少意见认为应当删去“协商产生”行政长官的字眼，认为这有违民主原则，如果提名工作局限于一小撮人身上，会限制参与选举人数，既不民主，又不公平。不过，有关建议被指《中英联合声明》而未被接纳。而特首选举办法则陷入另一种胶著，一部分人主张大选举团的选举方式，一些爱国左派人士则坚持由提名团提名后全民直选。

直到1988年10月14日，“基本法咨询委员会辖下政制专责小组”整合了“行政长官经渐进程序，由普选产生”等建议原则，并在11月12日与各政制方案的倡议团体代表达致“行政长官的选举应以民主的方式进行”等选举共识。不过，这显然未能令北京当局放心，因为第45条最终定稿时，“协商产生”仍然没有被删去，即是一个确实存在的合法选项。

从起草讨论可见，《基本法》第45条的立法原意，是以“稳建”、“安定”作为信任基础，并以“实事求是”和“循序渐进”原则迈向民主，一来避免过于急速民主化，二来确保香港市民的公民意识与政治参与的要求相配套，否则或会卷入政治漩涡，徒增社会混乱。

如果“协商”是“开民主倒车”
香港回归以来有“进步”吗？

当今社会显然不太愿意接受这个立法现实。不过，当大家以为“选举”比“协商”进步、回到“协商”是“开民主倒车”云云，但反求诸己，如今香港的实际情况是在民主进程当中“循序渐进”，还是在“一步到位”的幻想中“退步”和沉沦？我们又是否早已失去了推动普选应有的“稳建”、“安定”？毫无疑问，香港要达到“双普选”，必然要与中央建立充足的互信，平衡各方的利益，可是历年以来，2003年“23条立法”、2015年“政改”的失败皆可看到，央港之间的信任桥梁不断崩塌，直到2019年的反修例运动更是跌至冰点。

面对“港独”擡头、“国际线”和“揽炒”等极端政治主张叫嚣，传统泛民并未有保持清醒头脑，反而被激进势力牵着鼻子走，并带领不少市民卷入一场无尽的折腾。结果，中央不得不为香港划下一条极为强硬的国安红线，也终止了激进势力的政治幻想。不过，社会并没有因而回复昔日的和谐，央港之间的信任也还没有被重建。

“协商产生”的选举模式本为脆弱的政治环境而设，不论候选人的民意授权，往往是以“有能者居之”。如今香港百废待兴，社会深层次矛盾问题积习多时，产业、房屋、医疗、安老、教育问题处处，却未见港府正视。市民对经济民生的不满，很容易被转化为对政制的不满。在此情况下，如果仍然教条地理解“循序渐进”，甚或单向地以为“选举”比“协商”更为进步，可能只是舍本逐末，未有深刻认识香港困局。