【新冠肺炎】管理公共卫生危机的必修课 勿让民粹主导抗疫．上
新冠肺炎疫情蔓延逾半年，截至周日（9月13日），全球确诊人数接近2,900万，死亡人数逾92万。疫情除了为大众健康及医疗系统带来严重威胁外，也是政府治理和社会文化的一场大考。由于各国纷纷停工停产、限制旅游，甚至封城，导致全球经济备受打击，究竟怎样才能以最小的代价制止疫情大规模爆发？面对人人自危的民粹躁动，有为政府又应该怎样有效带领社会抗疫？疫情持续发酵，在全球化下，没有地方能够独善其身。新冠肺炎疫情迄今蔓延至80多个国家，部份地区早已收拾残局，准备重启经济，亦有地区恢复疫前生活无期，在众多地区中，美国疫情最为严峻。
截至周日（9月13日），全美累计超过660万人确诊新冠肺炎，即当地约每100人便有2人染疫；接近20万人病殁，成为全球最多人染病及死亡的国家。最新一期《时代》（TIME）杂志封面便以《美国失败》（American Failure）为题，呈现半年来每天死亡人数，更是自“911”恐怖袭击事件后，第二度采用黑边封面。为何欧美国家在疫情面前会如此不堪一击？
过去半年在美国加州生活的环境局前副局长陆恭蕙坦言，美国的抗疫行动与亚洲各国以至欧洲地区相比严重滞后。陆恭蕙离开政府后专注于学术界，除了在香港科技大学环境研究所出任环境及可持续发展学部首席发展顾问外，近年也港美两边走，在美国加州大学洛杉矶分校（UCLA）安德森管理学院担任客座教授。
在陆恭蕙眼中，不同处理方法会导向不同结果，美国抗疫的成绩单显然强差人意。在欧美版图中，疫情先在意大利爆发，随后来到西班牙、法国、英国等欧洲国家及拉美等地，那时欧洲国家没甚作为，起初做法只是切断航班、禁止外国人入境，到了中段才采取更加严格的防疫措施，如在1月底出现首宗感染病例的西班牙，在3月13日方进入紧急状态，当局颁发行政命令，除了购买基本用品、药品或工作以外，市民被禁止离家，并关闭全国学校、博物馆、文化中心、体育馆等场地，餐厅亦只能提供外卖。可是，其他欧洲地区的疫情及防疫工作随后不断进化及发展，在急起直追后，意大利、比利时及冰岛等国家率先在6月起全面或有限度地开放边境，予欧洲国家旅客入境。尽管近日欧洲疫情出现反弹，但其规模已大不如前，反观美国疫情曲线迄今尚未压平，更有部份州份因经济压力而急速解封，结果疫情周而复始地发生。
美国在1月20日出现首宗从武汉返美的确诊个案；2月28日首次出现本土病例，随后染病人数几何式上升。但与中国首次向世界卫生组织（WHO）通报出现新冠肺炎个案相比，美国晚了两个多月才出现大规模社区爆发，在这期间，亚洲、欧洲等多个地区的疫情亦日益严峻。前车可鉴，惟美国政府缺乏防疫意识，对防疫工作仍无动于衷，结果一发不可收拾。
“美国认为影响不了自己，所以前期是没怎样做事。”陆恭蕙忆述，自己亦是在3月中才停课，显然即便疫情爆发早有先兆，但美国很晚才吹响哨子，因此在面对新冠肺炎疫情时显得不知所措。她所在的加州是全美人口最多的州份，亦是疫情重灾区，逾74万人感染，迄今每天仍有3,000多宗新增确诊个案。
权力分散难协调
回望历史，古时每当有村子出现瘟疫，往往会为了防止疾病传播而隔离患者，做法虽然原始，却是最简单及行之有效的方法；但在当下的美国，隔离看似是可有可无的事。陆恭蕙认为，纵使具备专家背景的卫生官员言论较一致，但实际执行时，每每是各处乡村各处例，即便美国疾病控制及预防中心（CDC）及卫生官员提供不少建议，但推行政策、分配资源的决定权仍在政府手里，官员间亦出现分歧。
美国实施联邦制，但联邦政府、州政府、市政府等各级行政单位并非从属关系，在疫情期间，各级行政单位在协调及防疫措施上出现分歧，如乔治亚州（Georgia）州长动用公共卫生紧急状态赋予的权力，撤销亚特兰大市长所颁发的口罩令。“州市之争”亦体现在呼吸机等医疗仪器的分配之上—各级政府狼狈地互相争夺，没有统一采购或分配程序。自疫情爆发以来，除了资源分配外，美国未有就封城或社交距离等方面推出全国统一的防疫措施，而是由各州和各市自行承担责任，导致不同州份有不同的处理手法，联邦政府、州及市之间的政策可能互相冲突，不少争拗亦因此而生。
事实上，美国并非没有应对疫情的方案及机制，汲取了2003年非典型肺炎（SARS，俗称沙士）及两年后的H5N1禽流感疫情的经验，美国政府已制定国家防疫策略，以应对突如其来的公共卫生威胁，如小布什政府曾推出《大流行性流感国家战略行动预案》（National Strategy for Pandemic Influenza），成为美国首个应对流感疫情的应急措施，以规划及统筹不同单位；时至奥巴马年代，政府在2013年成立了“疫情预测、预报科学及技术工作小组”（Pandemic Prediction and Forecasting Science and Technology Working Group），拟定防疫策略，小组包括18个联邦部门、美国国家安全委员会、美国行政管理和预算局等成员，试图为政府决策提出依据，以迅速应对疫情。但时移世易，旧日写下的策略在当下无用武之地，当局亦没有颁布新的全国性计划，而是让缺乏协调的各州政府各自为政。
自由凌驾科学？
“不自由，毋宁死。”（Give me liberty, or give me death！）这句数百年前美国开国前期争取自由的名言，现在成为部份美国人抗疫时紧握的信仰。洛杉矶早于3月时宣布“封城”，不但停工停学，更要求所有市民留家及限制所有非必要活动。但专注供应链研究、同样在UCLA管理学院出任教授的邓兆生坦言，当地民众对家居隔离、戴口罩及保持社交距离等措施反感，难以培养成防疫的习惯，尽管早期社区有零星爆发，但民众欠缺防疫意识，加上总统低估疫情，因此大家均无动于衷：“大家认为病毒不会（从其他地区）传来，到3月才开始发现问题，但仍坚持不戴口罩，认为有接触才有危险，只顾抢购卫生纸。随后政府才开始呼吁大家避疫。”
疫情初期，防疫物资短缺，邓兆生也要为口罩东奔西跑，最后须倚赖家人从香港邮寄口罩，但并非每个人都愿意佩戴口罩。访问邓兆生之时，美国疫情仍未“退烧”，要求民众戴口罩的政策屡屡遇到阻力。洛杉矶在4月1日建议居民在采购必需品等必要外出中须戴上口罩。5月中，当局为了尽快重启经济，遂提出强制口罩命令。但事实上，香港市民及政府均认为口罩在防疫一事上扮演重要角色，反观美国民众对此不太重视，更有防疫官员因推出口罩令而收到死亡威胁，官方立场亦前后不一。
邓兆生在封城期间看过不少媒体访问及报道，体会到当地文化及传统与亚洲地区不可同日而语。他复述相关报道指，当地人普遍认为“只有患病才需要戴口罩”，且不少年轻人认为只有老年人较易染病；当地亦有调查指出，男士认为使用口罩是软弱、“怕死”的表现，当中夹杂着一些政治因素：“总统不戴口罩，自己（支持者）也不戴口罩以示支持。”
种种原因使大众对口罩充满怀疑及抗拒，社会更为应否戴口罩而争拗，甚至演变成暴力事件，如在5月，密歇根州（Michigan）有一名商店保安因禁止一名没戴口罩的女子进入商店而与其家人爆发争执，女子的家人其后持枪折返现场射杀保安。亦有城市因居民声称会发起暴力抗议，最终逼使政府把强制口罩令改为自愿佩戴。
“政府叫人戴口罩，但没人戴，如何是好？”邓兆生慨叹，这些置身事外的想法是自我的表现，对于自己行为或会影响社会及他人没有自觉。事实上，美国部份州份曾加强防疫，订明若市民在公共场合没有佩戴面罩，会面临100至300美元的罚款，但邓兆生明言，自“黑人的命也是命”（Black Lives Matter）运动大爆发后，警员本着少做少错的态度，往往选择视而不见，甚少执法。
“美国最为不幸的是，每位官员、每个部门各说各话，缺乏系统，如果从总统到辖下部门大家（说法）一致、团结合作，例如立例或早点呼吁市民戴口罩，让大众有所防范，结果可能天差地别。”邓兆生的想法固然未有实现，反之在疫情初期，美国对于口罩防疫的立场一直举棋不定，如在3月前，CDC呼应世卫建议，表示健康人士在公共场所不用佩戴口罩，但鉴于其他地区经验及科学实证，美国官方其后改口建议民众戴口罩或用布蒙脸（cloth face covering）。
陆恭蕙亦留意到制订及执行口罩政策时会遇到的问题：“你以什么形式叫人戴口罩？你不能帮别人执行⋯⋯政府提供指令后，需要靠市民自愿、自律去做，这与地方文化有关系。尽管现时戴口罩的人愈来愈多，但需要时间接受。”陆恭蕙形容，亚洲地区如日本、韩国、香港、台湾等地早已养成不舒服便佩戴口罩的习惯，而经沙士一疫后，香港市民亦接受口罩既能保护自己、亦能保护他人的想法，故没太大必要推出强制口罩令。事实上，除了港府的防疫措施，香港市民的自律是成功抗疫的关键，如在疫情之初已自发戴口罩、勤洗手，这种社群主义与欧美的自由主义互相对应，强烈的社群意识使大众为了个人健康及公共卫生而愿意约束自己。
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上文节录自第231期《香港01》周报（2020年9月14日）, 文章原题《管理公共卫生危机的必修课 勿让民粹主导抗疫》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。