港版国安法｜中央依法治港的忧思与期盼（下）——港人存在法治误区
“我当然是希望，能够利用香港现行司法制度的话，就要尽量利用，如果实在解决不了的，再进行适度变通。”——由全国人大常委亲自操刀的“港版国安法”立法在即，社会讨论不乏恐慌和忧虑，而来港从事法律研究及教学工作长达二十五年的香港城市大学法律学院教授朱国斌，既理解港人担心，又明白中央举措。他日前与《香港01》对话，从“港版国安法”到“完善人大常委对《基本法》解释制度”及“健全特区政府对中央负责制度”等中央未来对港的重点工作，分享他对中央以“依法治港”作为实践“一国两制”最主要手段的忧思与期盼。
（专访二之二）
《港版国安法｜中央依法治港的忧思与期盼（上）——人大可能经常释法》一文中，朱国斌解释了“港版国安法”与《基本法》第23条的关系。他分析，由于两者的位阶不一、所处理的范围和内容也有别，可以简单地理解为“两套《国安法》互为个体、加起来才算是整体”，而前者的落地还有赖特区的配合。另一方面，由于全国人大委员长栗战书也在工作报告中提及，除了建立健全特区政府维护国家安全的法律制度与执行机制，还会著手“完善人大常委会对《基本法》的法律解释制度”，朱国斌推测，人大常委日后可能经常行使《基本法》解释权，以平息人们对条文理解的纷争。
承接上文︰
港版国安法｜中央依法治港的忧思与期盼（上）——人大可能经常释法
在本文中，朱国斌将继续分析中央关于完善《宪法》和《基本法》准确实施的制度和机制的未来动向，包括“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”，以及“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”。
特区官员“任免制度”有待完善
香港01：事实上，关于各种完善《宪法》和《基本法》准确实施的制度和机制，早在去年底四中全会《决定》中被提出，而除了上述两项涉及国家安全和法律解释的工作之外，四中全会《决定》还明确要“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”，以及“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”。从目前的情况而言，这两项制度存在什么不足和缺漏？造成了怎样的影响？从具体而言，将会被怎样进一步完善？
朱国斌：香港《基本法》第二章“中央和香港特别行政区的关系”之下的第15条规定：“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”第四章第48条关乎关于香港特别行政区行政长官的职权，例如第48（5）条提及他要“提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务。”
而四中全会《决定》明确要“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”，以及“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”。从字面上看，《基本法》的用词是“任命”，但四中全会《决定》用的是“任免制度”，并且说要“完善制度和机制”；我们可以读出，四中全会《决定》的意思是说，目前的制度有待完善。
“任免制度”包括任命和免职两方面，也就是说，中央人民政府不仅有权任命，而且有权免职。根据《基本法》第48条，由行政长官“提名并报请”，所以任命谁、免除谁的主动权在于行政长官。既然如此，什么地方需要被完善呢？
我从学理角度推断，可能包括以下几方面：第一，要形成字面的（written，哪怕是内部的）制度与机制，即任职制度、免职制度、官员表现评价制度、惩戒制度等，违反刑事法律制度除外；第二，中央可能希望参与提名的决策过程，即在提名过程中，中央政府应该被咨询，或者退一步说，中央具备不接受行政长官提名候选人的权力；第三，对于那些表现不佳、消极不作为的现职高官，中央可能会向行政长官发出查询和警示，甚至提出免职建议。
至于“健全行政长官对中央政府负责的制度”也有理解和发挥的空间。必须明确的是，《基本法》规定了行政长官的“双重身份”和“三重负责制度”，即为特别行政区的首长，既向中央人民政府负责，又向特别行政区负责（第43条），还要向立法会负责（第64条）。
那么应该如何健全呢？从文本上讲，应该有以下几种可能：第一，要健全报告制度，把一年一报改为时间更短和特别报告制度；第二，积极有效落实第48（8）条执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令，第48（9）条代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务等等，因为中央的指令权是反向落实行政长官制度的有效机制；第三，也正在实践中，中央对行政长官候选人的选择具有终极决定权。
对“一国两制”认知出现偏差
香港01：这一系列工作，其实都为推进中央全面管治权和香港高度自治权的“有机结合”，令“一国两制”重回正轨、行稳致远。然而，对于习惯“河水不犯井水”、重“两制”而轻“一国”、误以为“高度自治”等同“完全自治”的普遍香港人而言，上述工作方针在一时三刻之内恐怕难以被理解甚至接受。您认为是什么原因导致香港出现这样的理解偏差？如果单从“松紧”或“软硬”的态度而论，无可否认的是，中央近年治港方略明显倾向“紧”或“硬”，这是否香港人有份造成的“自我实现”？日后还有没有调整的空间？
朱国斌：先说制度原因。“一国两制”给了香港特别行政区极大的制度运作空间和两制自行运作条件。一方面，为了获取最大的利益可能性，香港特区政府一直在穷尽这种制度性资源，如自由行、中央适时财政支持（如金融危机时）等；另一方面，中央政府高度相信特区，并且在回归后一直在支持特区政府、满足各种要求。所以，内地很多人批评香港是一个“被惯坏的孩子”。从制度设计角度讲，香港政府用尽政策也是情有可原的。
再说现实政治的原因。民主化趋势、选举政治、极端民主化过程都加剧了特区对中央的疏远，放大了“一国两制”的矛盾，甚至增强了一部份人对中央的抗拒程度；再加上近年来一些政党和政团的宣传，给人们带来不切实际的想像（如革命、时代革命、民主抗共等等）。
至于文化原因，香港居民习惯自由自在，不习惯被管束，也有那种天高皇帝远的思想。再者，商业文化发达的地方，官场文化土壤本来就比较贫瘠，官场习惯也弱些。
在历史原因方面，港英政府时代，政府精英和人民之间是有鸿沟的，“积极不干预”和“小政府”政策把人们和政府之间鸿沟拉得很大很大，人们习以为常了。
最后从人性角度讲，“要到尽”是香港人的普遍心态，要的时候没有考虑如何回报的。
你问中央近年治港方略明显倾向“紧”或“硬”，这是否香港人有份造成的“自我实现”，从某种意义上说是的。当然，这也和中国内政有关系，如内地管治更趋中央集权化；而内政又和外交的关系牵连颇深，如贸易战、中美“新冷战”客观上加大了中央对香港的控制意愿和力度。
内地法治水平有进步也有不足
香港01：从上述种种动向来看，中央正以“依法治港”作为实践“一国两制”的最主要手段，而过去一段时间以来，内地各级的港澳研究机构也致力为“依法治港”提供了大量法理基础。不过，每每谈及“法”，基于过去一些涉及中央“人治”色彩浓厚的刻板印象，香港总认为内地的司法体制不太可靠。请问，应该怎样理解内地的“法治”观念？它怎样深受传统儒家和法家思想的影响？近年来出现了怎样的变化？在执行的问题上，又有了怎样的改善？
朱国斌：然而，从纯粹的学术角度考察内地法治现状，我们一方面必须看到内地法治水准有了大幅度的提升，另一方面必须承认以下几个问题：（1）内地与香港法治发展水准不同，无论从哪个角度讲，香港法治水准高于内地；（2）内地法治还处于有法可依有法必依的层次，有很多法律文件不等于就是实现了法治化；（3）现实中，内地一些地方或领域执法具有一定的随意性，长官意志和领导干预执法等情况不时存在，破坏了内地法治的名声；（4）人治的色彩依然厚重，法工具主义思维（法家思维）仍然影响很大，只把法律当成单纯的工具，还没有视之为治理国家的根本制度和价值观；（5）没有香港意义上的权力分工和司法独立，只有审判独立，但事实上审判有时也不独立。
这一切经过媒体宣传，特别是放大夸大，内地法治的形象就变得不好了。我们法律人的希望其实很简单：有法就依法，无法就立法，执法严格，官民平等，司法独立。我非常认同依法治港，首先要依据《基本法》治港，各方回归《基本法》，认真对待《基本法》的每个条文。
港人存在法治误区
香港01：都说“法治”是香港的基石，香港法律界人士也因而自视在“法治”上“高人一等”，向来只坚持以“普通法”原则去理解法制问题，却无视自回归后香港已进入“宪制新秩序”的现实。这令香港在理解中央“依法治港”的方针上，出现了怎样的偏差？
朱国斌：“法治”，rule of law，的确是香港人认同的第一核心价值，此外还有廉洁政府和自由。如前所述，香港的法治水准高于内地，但这不应该成为香港人特别是法律人自认高人一等的原因，香港法律人基本上就是、或者自认为是香港社会的精英阶层。
有几个认识上的误区：
（1）回归前后，宪制秩序不同，而回归后，以《基本法》为基础的新宪制确立，中国宪法在香港具有整体效力，法律人的思维不能一成不变，要接受《基本法》作为合宪性和合法性审查基准；
（2）要接受香港是中华人民共和国之一部份、直辖于中央人民政府这一现实，但这并不必然要求你认同中华人民共和国的一切（each and every）价值和制度；
（3）不是只有在普通法下才有法治，成熟的民主法治国家中有很多属于大陆法或民法法律家族的；
（4）依法治港中的“法”是指与香港有关的所有法律，包括宪法、基本法、列于附件三的若干全国性法律包括即将通过的国家安全法、人大常委会关于《基本法》的解释，当然还有《基本法》第8条所指的其他法律；
（5）不要把香港普通法和大陆社会主义法置于势不两立的地位，二者相安无事就是好事，这就是“两制”的精髓。
在香港与内地法律有交叉重叠的领域，应该尽量保持各自的制度，以不对抗宪制秩序为限；若有法律冲突，则应该寻求法律冲突解决方式，包括人大释法、法院对法律作合宪性推定和解释。
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上文节录自第218期《香港01》周报（2020年6月15日）《从国安法到依法治港——法律学者的忧思与期盼》。
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