港版国安法｜中央依法治港的忧思与期盼（上）——人大可能经常释法
“我当然是希望，能够利用香港现行司法制度的话，就要尽量利用，如果实在解决不了的，再进行适度变通。”——由全国人大常委亲自操刀的“港版国安法”立法在即，社会讨论不乏恐慌和忧虑，而来港从事法律研究及教学工作长达二十五年的香港城市大学法律学院教授朱国斌，既理解港人担心，又明白中央举措。他日前与《香港01》对话，从“港版国安法”到“完善人大常委对《基本法》解释制度”及“健全特区政府对中央负责制度”等中央未来对港的重点工作，分享他对中央以“依法治港”作为实践“一国两制”最主要手段的忧思与期盼。
（专访二之一）
“港版国安法”与《基本法》第23条互为个体
香港01：从官方说法而言，“港版国安法”不等同《基本法》第23条，所以特区政府仍然需要“自行立法”。请问从具体而言，应该怎样理解这两套“国安法”的关系？例如，“港版国安法”主要涉及分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、外力干预四大范畴，这在《基本法》第23条所提及的七大罪名当中占了三项，那么，当港府自行立法时，还需要针对“港版国安法”已经涵盖的范围再次进行立法吗？如要，是前者属原则性而后者注重具体，还是后者可以取代前者？如否，即两套《国安法》互为个体、加起来才算整体？
朱国斌：从法律体系而言，将会有三个层次的法律文件/规范：人大决定、人大常委会法律、特区立法会条例。这些法律文件的位阶不同，效力不同，处理的内容和范围也不同，基本上是从上到下不断落实的程式，即常委会法律会直接落实人大决定的内容，而特区条例既要落实上位法（常委会法律），又要落实《基本法》第23条。
具体而言，人大决定是原则性的、方向性的，具有命令的效力，即人大常委会和特区有执行落实的义务，否则就是违背主权者意志，就是违宪。可以预料，常委会法律将涉及以下几点：（1）逐条落实人大决定；（2）制定具体条款处理上述“四大范畴”的内容；（3）会就“中央人民政府维护国家安全的有关机关国家需要在香港特别行政区设立机构”作出明确安排和指引；（4）不仅会制定实体性规范，还会有程序性规范。
人大决定指令特区“应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法”；结合《决定》全文，特区立法范围应该大过《基本法》第23条的“七个禁止”，即需要制定相应规范和条款以落实常委会法律。所以，可以简单地理解为“两套《国安法》互为个体、加起来才算是整体”，而特区条例不可以取代人大常委会立法。
“港版国安法”仍需香港方面立法对接
香港01：关于“港版国安法”和《基本法》第23条的关系目前仍然众说纷纭，也有一些法律学者认为前者属原则性条款而后者注重具体执行。作为倡议型媒体，《香港01》比较倾向后者，我们早前更提倡人大常委在“港版国安法”增设“日落条款”，待特区政府完成完整的《基本法》第23条立法工作后，人大常委再根据《基本法》第18（3）条把“港版国安法”从附件三中移除出去，借此为香港各界积极推动第23条立法提供诱因，因为“特区国安法”应更具“一国两制”特色，也更符合香港普通法原则。请问，有关做法可行吗？
朱国斌：我理解你们的担忧，即如何保证“一国两制”不变形、不走样。我主观上相信也希望中央立法不会从根本上动摇和改变特区根本的法律制度和司法制度，这包括但不限于以下制度：刑事法律无追溯力、无罪推定、辩护、陪审团、司法独立等。但是，鉴于国家安全案件的特殊性，的确存在一些不确定性，个别制度甚至需要进行一定变通，如公开审理问题（特别是涉及到窃取国家机密时）、检控权（由律政司独立行使，还是由中央驻港机构参与）、证据规则（如秘密取证是否会被法庭排除）等等，这些情况尚待观察。
不管特区政府当下能否就《基本法》第23条进行立法，在“港版国安法”出台之前，为了保证“一国两制”下香港特区司法制度的完整性，特区政府、相关团体和个人都应该积极主动地透过各种管道，包括大众传媒向中央立法机关表达关注，提出切实可行意见，才有避免中央立法无法落地、无法与本地法律司法制度对接的问题。因为常委会法律将会被列入《基本法》附件三，由特区“在当地公布实施”，但这只意味它是“直接有效”而非“直接落地”，即还需香港配合方能解决与香港法律对接的问题。这情况就好比2014年人大通过的“831决定”，特区政府据此制订的“政改方案”在2015年被立法会否决了，也就是人大决定无法和特区条例进行对接；所以，香港如何立法配合常委会法律还是很重要的。
人大常委可能经常解释《基本法》
香港01：除了建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制之外，人大委员长栗战书在工作报告中也提到，下一步工作安排还包括“完善全国人大常委会对《基本法》的解释制度”，而这一项工作被概括在“确保宪法全面实施”这项首要任务当中。请问，现行人大常委对《基本法》的解释机制存在什么不够完善的地方？有关机制将会怎样被完善？会对《基本法》第158条进行解释吗？或会像“港版国安法”那样由人大常委制定《解释法》？
朱国斌：若说有不完善地方，那主要表现在释法程序的不规范、不透明方面，没见到人大常委会解释《基本法》的程序法，而目前主要参照《议事规则》的议案审议程序进行释法。
人大常委会对《基本法》的解释权力没有太大争议，只是社会希望人大尽量少使用这一权力。但值得注意的是，接下来人大常委会有可能会经常使用《基本法》解释权，尤其是当人们对《基本法》条文的理解出现分歧时，常委会可能会主动出面“定分止争”。至于如何完善？我认为是程式化和透明化，例如让人们预知在何种情况下可以、可以由谁提请人大常委会释法。内地学者已经推出了学者版的《宪法解释程式法》，就解释的实体和程序做出了细致的规定，有关内容可供参考。
“依法治港”就是活用《基本法》
香港01：上述“确保宪法全面实施”这项首要任务中，第一项工作是“落实宪法解释程式机制”，你也提到不少内地学者多年来正积极推动《宪法解释程式法》的立法，甚至已提交了学者版本的草案。在这样的大背景下，应该如何理解“完善全国人大常委会对《基本法》的解释制度”的落实？它具备怎样的微观和宏观意义？
朱国斌：传统理解，宪法是政治宣言、政治法，具有宣示性、政策性。所以，宪法不能够司法适用，法院判案不能直接引用宪法条文，即宪法司法化。但在“依法治国”的大背景下，“依法治国”从根本上就是“依宪治国”。
宏观意义是，宪法实施机制包括适用与解释——依宪办事就是适用，而适用过程中对抽象的、一般性的宪法条款进行解释有特别现实必要性；解释有助于明确条文含义，将条文落实到实处。微观意义是，建立一个宪法解释制度。
推及到《基本法》的实施，就是把它所有条文用起来、“活”起来，使之成为“活的法律”，这也是终审法院解释《基本法》的方法与理据之一。当然，若人大常委会经常使用《基本法》的解释权，客观上人大常委会就会掌握落实实施《基本法》的主动权。
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上文节录自第218期《香港01》周报（2020年6月15日）《从国安法到依法治港——法律学者的忧思与期盼》。
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