【新冠肺炎】重温12年前的粮食危机 勿重复犯错
相比起封关锁国，更令人担心的是粮食出口禁令带来的影响。食品出口限制之所以这么敏感，是因为这些政策和恐慌情绪恍如病毒一样，会轻易由一国“传染”至另一国。出口限制原意是保护本国粮食充足，避免抢购，但当限运国愈来愈多，跨国供应就会愈来愈少，粮食价格会愈来愈高，继而进一步引致民众恐慌性抢购。
承接上文︰【新冠肺炎】供应链中断引发抢购潮 疫下省思“粮慌”虚与实
出口限制争议大 入口国如坐针毡
社会对2007至2008年的全球粮食危机犹有余悸。当时国际米价在数个月内飙升两倍，直接或间接导致喀麦隆、科特迪瓦、孟加拉、莫桑比克、也门等多处地方出现暴动。海地人不满米价在短时间内升一倍、油价两个月连升三次，在2008年4月上街抗议，并冲击总统府，最终引致总理被罢免。
导致当时粮食危机的原因众多，例如原油价格上升引致对生物原料需求增加、小麦生产国天气恶劣影响产量、美元贬值等，但分析者普遍认同禁止粮食出口是重要元凶。2007年9月，越南率先禁止部份新出口订单；到2008年3月，印度禁止非香米出口，引发连锁效应，越南、埃及、柬埔寨接连推出禁令，米价迅即狂飙。世界银行研究报告估算，在2006至2008年涨价潮中，有45%的米价上升额度源于出口禁令。菲律宾是食米主要进口国，首当其冲受打击，为遏止米价飙升，政府修例把哄擡米价者判囚终身。
事后回看，外界判断出口禁令和出口税只是自保损人的招数，甚至会损人不利己。粮农组织分析2008年的粮食危机后指出，阿根廷当年推出的小麦出口税及出口上限虽然能够控制小麦价，但因为小麦只占面包成本一成左右，对阻止国内面包零售价上升的作用有限。研究甚至提出，正因为出口国的生产在满足国内需求后仍然有余，容许出口才可稳定物价。
正因为十多年前的惨痛教训，包括联合国粮农组织、国际粮食政策研究所等国际机构和经济组织在新冠肺炎大流行后，陆续开腔反对出口禁令。粮农组织首席经济学家Maximo Torero在3月底接受英国《卫报》访问时直言，“政府限制食物流动是最糟的情况，反对自由流动的措施定必产生反效果”、“贸易障碍将会导致极端（价格）波动”。此外，澳大利亚、加拿大、智利、新西兰、文莱、缅甸、新加坡在3月25日签署协议，保持贸易和供应链开放，不实施出口管制、关税和非关税阻碍措施。
即便如此，部份粮食出口国为求自保，限制基本农产品出口。泰国便因应民众抢购鸡蛋，在3月26日起禁止外销五周；俄罗斯亦设立谷物出口量上限；越南在3月25日起更一度暂停签署新大米出口合约，最后取消禁令，换为配额制，但大量米商取不到配额，无法出口，不少大米腐坏；柬埔寨则在4月5日起禁止白米和糙米出口；罗马尼亚亦由4月10日起禁止谷物输出欧盟以外地方。一众禁令的出现，加上疫情对全球供应链的冲击，大大动摇各国对粮食全球化的信心，其影响陆续浮现。
在一众粮食之中，食米贸易一向广受关注。据美国农业部统计，近年全球食米产量与存量总体上升，但去年和今年的出口量趋紧（表二），主要原因是个别国家生产能力和出口政策改变。然而，今年初各地经历抢购潮拉高需求，加上全球最大大米出口国印度因为封城锁国而暂停大米出口，柬埔寨、越南等国又传出限制出口的消息，还有主要出口国之一泰国受旱情影响，预期今年食米产量下降，导致泰国出口米价在3月底升穿580美元一公吨，为七年新高（表三）。
正是基于这些迹象，联合国粮农组织、世界贸易组织及世界卫生组织3月31日罕有地发出联合声明，呼吁各国通力合作，减少因边境限制而阻碍粮食流通，以确保全球粮食安全。
不少论者早已提出，诸如世贸、联合国等国际机构应该严加规范出口禁令，并平衡各国利益，促进各国合作，以应对全球性危机。事实上，世贸成员国有责任遵守关于出口限制的条款，除征收关税和费用外，不得利用配额或输出许可证或其他措施来新设或维持数量限制。但是，条文同时列明，若为防止或缓和出口国粮食的严重匮乏而暂时实施禁止或限制输出，可当例外。
条文的漏洞在于，成员国实施出口税时无时限和上限规定，国家可以透过大幅征税达到实施禁令之效，而且条款未有明确定义“临时”、“严重缺乏”等字眼，各国于是自行演绎，不少国家连实施出口限制前通报世贸的动作也不做，反映国际合作的决心相当薄弱。虽然部份成员国多年来尝试在世贸层面沟通，希望能收窄分歧，但至今未见有太大成果。
疫症大流行 势重塑全球供应链
撇开世贸是否助长发达国家剥削发展中国家的争议不谈，单从粮食出口的层面而言，在粮食全球化已蓬勃发展的当下，构建一个国际协调机制绝对有其可取之处。然而，今次疫情暴露出全球粮食供应链断裂的后果，并动摇人们对粮食安全的信心—原来平时运作复杂但畅顺的物流程序，在病毒大流行之时会受到严峻考验，受干扰的时间和规模更远超想像。
此外，区域或全球合作在今次疫情中亦显得脆弱，像欧洲各国错过共同协力控制病毒扩散的时机、供应链断裂无法令食物如常运输，国与国之间为求自保抢夺防疫物资、国家相继自行限制粮食出口等。而病毒随着人类频繁的旅程传播开去，间接导致全球化成了新冠肺炎大流行的帮凶。如此种种，都容易令人对全球化发展生出戒心。
的确，疫情会令去全球化的声势更强，各国会自行加强生产和储备粮食的能力。在国内层面，国家会于正常时期增加基本粮食的储备量，加紧探索都市耕作，增加粮食自给比例。国家亦可能争取一定程度的区域合作，例如邻国之间制订行政和物流捷径，在加强保障员工健康的前提下，确保食物运输于紧急关头保持畅通；增加区域间的粮食储备库和创建统筹架构，例如东盟与中日韩成立的紧急食米储存库，应付成员间的突发需要。
虽然如此，我们不能忘记，无数人依靠粮食生产和贸易为生，入口地难以在可见将来自给自足。除非全球陷入战争，否则食物供应分工、互通有无、国家或城市相互依存的大趋势难以改变。更重要的是，解决了肺炎，还有更大的气候变化危机，全球问题需要全球合作，保持贸易畅通，减少出口限制，加上及时的救济措施，更要保住万千粮农员工和基层的生计和健康。2007/08年的粮食危机已经证明：独善其身是下策，我们绝无理由重复犯错。
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上文节录于第211期《香港01》周报（2020年4月27日）《供应链中断引发抢购潮 疫下省思“粮慌”虚与实》。
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