从港澳系统变动，反思“削弱高度自治预言”何以“自我实现”？

撰文：黄云娜

出版：2020-02-17 18:00更新：2020-03-07 18:59

折腾香港大半年的反修例风波，在新型肺炎疫情下似暂息止。经此一役，中央和香港之间对“一国两制”的理解，似乎有了新认识，但也因此愈走愈远。在香港，区隔思维被鼓吹、反中情绪在躁动、自救意识渐强烈，甚至有人以为歇斯底里“尽地一煲”，就是积极“捍卫两制”，殊不知只是盲动地“挑战一国”。在北京，仅仅个半月，治港体系已经历两次从人事安排到组织架构的重大调整，不但由夏宝龙及骆惠宁等国家主席习近平“亲信”领军，更改变“三头马车”乱局、令中联办隶属港澳办的从属关系更明确，可见中央治港工作的全面改革已经拉开序幕。只是，这种积极的推进，在部份香港舆论看来，却是消极的作为，他们甚至担心“高度自治”会出现变数。
问题是，尽管“一国两制”是中央的坚定国策，但“高度自治”从不是绝对而是相对的概念，它虽然“高”，但也有其“度”，既不是“完全自治”，也不是“最大程度自治”，当中的空间，一直取决于中央与香港之间的政治信任程度。回望过去22年，究竟是什么原因让对方反复强调“一国”先于“两制”？又是什么原因导致我们对“港人治港，高度自治”的担心变成了“自我实现”？
（《解读港澳体系架构调整》系列二之二）

“一国两制”是中央的坚定国策，但“高度自治”从不是绝对而是相对的概念，它虽然“高”，但也有其“度”。（资料图片）

《【港澳办】为何调整港澳系统——组织混乱、职能重叠、重斗争轻统战》指出，个半月内港澳体系经历两次从人事到组织架构的重大调整，涉及中央对“一国两制”的全新认识及港澳工作的全面改革，可见中央正在积极修正原本对“一国两制”的消极处理，当中包括港澳体系的组织架构混乱、管理职能重叠、重斗争而轻统战、教条理解“一国两制”、对香港深层结构矛盾缺乏认识等等，所以要从顶层设计，重锤出击，着手改革。

然而，在泛民主派眼中，对是次调整却有着截然不同的理解—在人事变动消息传出后不久，他们首先把舆论聚焦在“夏宝龙作风强硬”的问题上，认为形势对港人不利；其后，有分析认为，这对“一国两制”而言是消极作为，可能令“高度自治”出现变数、甚至危害“港人治港”，例如资深泛民人士、民主党元老卢子健就撰文形容，“港澳办整顿后的新格局令人不寒而栗”，又指是次调整“加强集权”、“加强对香港的管控”。

姑勿论民主派的批评是否长久未变的“万能Key”，但回望过去七个多月的反修例风波，中央和香港对“一国两制”的理解，似乎都有了新的认识，但双方也因此愈走愈远。也正如凡事都有“一体两面”，也难免出现“汝之蜜糖，彼之砒霜”的情况——在香港，区隔思维被鼓吹、反中情绪在躁动、自救意识渐强烈，人们甚至以为，这种歇斯底里的“尽地一煲”，就是在积极地“捍卫两制”，殊不知那只是盲动地“挑战一国”；而在北京，港澳体系经历两次从人事布局到组织架构的重大调整，可见中央现正积极推进港澳工作的全面改革，但在泛民主派及新近崛起的极端本土派看来，它却成了消极的、可怕的、对香港有害的。

“消极”的破坏被包装成“积极”的“光复香港，时代革命”，而“积极”的治理体系改革被当成“消极”的“中央集权，危害香港”。

在这种“牛头唔搭马嘴”的平行时空中，到底怎样才能拉近双方的理解落差，继而让香港人重新务实、理性、积极地认识“一国两制”，的确是未来港澳工作的一大挑战；但对香港人来说，我们与其在不切实际的焦虑和恐慌中等待“预言”的“自我实现”，倒不如静下心来好好回想——这些年来关于中央“全面管治权”和香港“高度自治权”的论争，我们究竟从中得到了什么教训和启发？这些年来的“港人治港”和“高度自治”的实践，又何以会偏离其原有轨迹？我们对此就没有任何责任吗？

香港需要的，不是什么革命，而是一场化解深层次结构矛盾的社会改革。（资料图片／梁鹏威摄）

说来可悲，经历了这些年的论争，每次提起“高度自治”，被激进本土“牵着鼻子走”的泛民主派仍然只有三套说法—首先，他们夜郎自大地想像，香港的“高度自治”，可以等同“最大程度自治”，甚至可以衍生“完全自治”或者“民族自决”的结果；其次，他们不切实际地相信，在回归初期“陆港隔区”式的“高度自治”，最适合香港整体发展利益；最后，他们一厢情愿地认为，中央对港的“全面管治权”是“僭建”《基本法》而生。最大的问题是，他们从未摒弃意识形态的偏见、重新丰富自己的知识结构，再去理解中央思路。

无可否认，中央的确是自2014年6月国务院新闻办公室发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书后，才开始加强“一国”先于“两制”、“全面管治权”与“高度自治权”有机结合的论述。不过，对于中央而言，“全面管治权”从香港回归当日就必然存在，而且与“高度自治权”共生共存。按白皮书的说法，中华人民共和国自1997年7月1日起同时收回香港的“主权”和“治权”，并根据《宪法》第31条“授权”成立直辖于中央人民政府的“特别行政区”，再实施经全国人民代表大会表决通过的《基本法》，使特区政府享有受中央监督的“高度自治权”，而中央则直接对港行使有关《基本法》的修改权、解释权、国防与外交管理权、特首与主要官员任免权等等，从而落实改革开放旗手邓小平对“一国两制”的构想。简单而言，如果要以数学公式呈现中央与香港的“权力关系”，中央全面管治权=中央直接对港行使权力+中央授予香港高度自治权利+中央直接对港行使监督权力。

按其逻辑，在“一国两制”下，“全面管治权”和“高度自治权”之间，是“主权”与“授权”的共生关系，这同时也反映了中央和香港之间，既是“一国”对于“两制”的统领关系，也是“两制”之于“一国”的依存关系。当年白皮书一出，曾经引起社会哗然，民主派更批评是“扭曲一国两制、矮化高度自治”。不过，翻查《香港基本法起草过程概览》，早在上世纪八十年代末起草《基本法》期间，基本法咨询委员会辖下“剩余权力工作组”的《剩余权力讨论文件（草稿）》已经提出，“中央对香港的权力是绝对的、全面的”一说。另外，中共中央政治局常委、被誉为中共理论翘楚的王沪宁，也早于1985年与中国政治学会前副会长王邦佐合撰《从一国两制看主权与治权的问题》一文，明确点出“一国两制”构想的重要特征，就是“主权和治权高度有机的结合”。可惜，香港从未正视并理解有关信息。

民主派通常会反驳，既然中央对港拥有“全面管治权”，为何回归初期从不直接提出有关论述，反而要待2003年因《基本法》第23条立法争议引爆后“加强对港管治”，到2014年才“咬文嚼字”地“正本清源”？对此，根据专门研究“一国两制”的中国人民大学台港澳研究中心教授常乐、全国港澳研究会理事兼北京航空航天大学法学院副教授田飞龙等人的说法，中央治港方针先后经过“井水不犯河水”及“有所为有所不为”两个阶段，惟近年面对香港政改争议、本土分离主义崛起，以及国家安全威胁等系列挑战，必须因应形势调整至更适应时代发展的治港方略，故对以往偏重“两制”的治港政策取向进行检讨与修正，把重心转移至“一国”的法理意涵，以打破“一法各表”的法理乱象，继而重塑香港宪制新秩序。

“一国两制”过去的实践，一直在互动中渐行渐远。（资料图片／余俊亮摄）

事实上，从历任国家主席在香港回归周年庆典上的讲辞，也不难感受到中央“因时制宜”的辩证观，以及从“偏两制”到“重一国”的表述变化。1997年香港特区政府成立庆典，时任国家主席江泽民指出，中央各部门都要遵守《基本法》，不会也不允许其干预香港依法自行管理的事务；至2007年香港回归十周年，时任国家主席胡锦涛总结“一国两制”经验时，已开始强调“一国”是“两制”的前提、没有“一国”就没有“两制”、两者不能互相割裂更不能互相对立；到2017年香港回归二十周年，习近平谈及“更好落实一国两制意见”时，提出要准确把握“一国”与“两制”的关系，重申“一国两制”的前提是为实现和维护国家统一，故必须牢固树立“一国”意识、坚守“一国”原则，才能促进“两制”和谐共处。

试问，中央是无缘无故就调整“一国两制”论述的侧重点吗？如果2003年《基本法》第23条的立法工作没有被拉倒，如果2010年后崛起的极端本土思潮没有发酵成很多年轻人心目中的“港独”幻想，如果2014年的政改争议没有触发历时79天的占领运动，如果去年夏天没有那场纠缠香港大半年、以“反修例”为名的“反中”、“反共”运动，中央的治港思维会否出现另一种面向？当然，有人又会反驳，如果当年港府不强推“国安法”，大家就不会群起反抗；如果中央没有打压言论自由、没有收紧政改空间、没有介入特首选举、没有取消议员资格、没有铜锣湾书店及林荣基事件等等，香港人的政治神经也不会愈来愈绷紧云云。

关于谁是谁非、谁因谁果的争拗，可能吵到2047年也不会有结果，但谁都不可否认的是，“两制”的互动关系其实是互为因果。而在现实政治上，当“两制”的关系改变了，即“授权”的环境改变了，那么“授权”的内容就不可能不变了；换言之，中央的确有权因应“两制”的互动或局势的变化，随时“收紧”或“释放”授予特区政府的“高度自治权”。

其实，自习近平主政后，一套以“问题导向”、有别于回归初期“无为而治”的“一国两制”逻辑已经形成，并在中共十八大后成为中央治港的基本论调，相信也会继续在未来的实践中不断更新。当下习近平的治港重点是落实香港的良好治理，而“依法治理”则是他的决策主张，他也相信法治必然是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，所以屡次强调要依法健全“一国两制”的制度体系。是次涉及港澳系统重大调整，或许就是中央对反修例风波所揭示的结构性治理问题的反思结果，故从顶层设计开始展开改革，相信日后还会就治港思路作出更多结构性调整。