【港澳办】为何调整港澳系统——组织混乱、职能重叠、重斗争轻统战
折腾香港大半年的反修例风波，在新型肺炎疫情下似暂息止。经此一役，中央和香港之间对“一国两制”的理解，似乎有了新认识，但也因此愈走愈远。在香港，区隔思维被鼓吹、反中情绪在躁动、自救意识渐强烈，甚至有人以为歇斯底里“尽地一煲”，就是积极“捍卫两制”，殊不知只是盲动地“挑战一国”。在北京，仅仅个半月， 治港体系已经历两次从人事安排到组织架构的重大调整，不但由夏宝龙及骆惠宁等国家主席习近平“亲信”领军，更改变“三头马车”乱局、令中联办隶属港澳办的从属关系更明确，可见中央治港工作的全面改革已经拉开序幕。只是，这种积极的推进，在部份香港舆论看来，却是消极的作为，他们甚至担心“高度自治”会出现变数。
（《解读港澳体系架构调整》系列一之二）
香港真是祸不单行，还没从持续七个多月的反修例风波中喘过气，又迎来新型冠状病毒所引发的肺炎疫情。截至周日（2月16日），全国累计超过6.8万宗确诊病例，当中有1,666人死亡；至于历经2003年非典型肺炎（SARS）一疫的香港，虽然只有57宗确诊病例，亦未出现社区爆发迹象，但受反修例运动的焦虑及恐慌神经影响，加上一些藉运动崛起的本土团体一直透过各种政治炒作延续“反中反共”情绪、“陆港区隔”思维，以及“港人自救”意识，所以普遍香港人自1月中起已经草木皆兵，每天抢口罩、抢大米、抢纸巾。直到2月中旬，港人仍然深陷歇斯底里之中，而国务院就在上周四（2月13日），对港澳体系投下一枚震撼弹。
相信大家都还记得，就在一个多月前的1月4日，国务院才宣布任命卸任中共山西省委书记一个月、就任全国人大财经委员会副主任仅一星期的骆惠宁，接替王志民出任香港中联办主任。由于他毫无港澳背景，又是典型的地方大员，外界普遍相信他的务实政策经验，更有利他从不一样的视角梳理香港事务、纠正中办联络角色、摸索全新治港思路，令中央落实“全面管治权”与香港实践“高度自治权”的“有机结合”，朝向一个渐进的转变。他及后于《人民日报》就习近平去年底视察澳门之行的讲话撰文，点出香港相较澳门而言，在实践“一国两制”的过程中，缺乏了“港人治港、高度自治”所应有的思想自觉、政治自觉和行动自觉；可惜，泛民主派普遍以为他是就《基本法》第23条立法的问题向特区政府施压，而没有深化那三种“治港自觉”的讨论，遑论重新认识“一国两制”。
至上周四，又爆出一枚港澳体系的震撼弹——被视为“浙江铁军”的全国政协副主席兼秘书长、前浙江省委书记夏宝龙，以“副国级”身份出任港澳办主任；同时，原主任张晓明以“正部级”身份担任港澳办副主任，而刚履新的香港中联办骆惠宁及澳门中联办新主任傅自应则以“正部级”身份兼任港澳办副主任——加上港澳办原有的三名“副部级”副主任宋哲、黄柳权及邓中华，这个“全新”的港澳办形成“一正六副”的“高配”格局。
由于同日公布的政坛人事调整中，还有因防疫抗疫不力被免职的湖北省委书记蒋超良及武汉市委书记马国强，接任的分别同是习近平“亲信”的上海市长应勇及济南市委书记王忠林，令是次变动的“问责”意味浓厚，不少沉浸在肺炎疫情“抢购潮”中的香港人，也难得关注事件，更直接联想到特首林郑月娥可能是继王志民及张晓明之后被“撤换”的人选。不过，不少熟悉中共运作的权威解读均认为，是次变动完全无关香港特首，而是整个港澳组织、架构、体系的重大调整，当中涉及中央对“一国两制”的全新认识及港澳工作的全面改革，可见中央正在修正原本对“一国两制”的消极处理。
首先，反修例风波一役，把困扰香港发展和“一国两制”行稳致远的深层次结构矛盾暴露无遗，给了中央一记惨痛教训；而有关的深层次结构矛盾，当中有些与港澳体系以往的“消极”作为不无关系，包括组织架构混乱、管理职能重叠、重斗争而轻统战、教条理解“一国两制”、对香港深层结构矛盾缺乏认识等等。所以，首要任务，就要从港澳体系的顶层设计，重锤出击，着手改革。
从组织架构而言，在管理香港的问题上，从回归前开始，已经有所谓“三头马车”的混乱之说——一是外交部，二是港澳办，三是新华社香港分社（中联办前身）；至回归后，用北京大学法学院教授饶戈平的话来讲，港澳管理体系形成了“九龙治水”的局面——以涉及香港管理事务的正部级机构为例，就包括港澳办、中联办、全国人大常委会香港基本法委员会、全国政协港澳台侨委员会等多个组织，它们不但涉及盘根错节的利益群体，职能亦相当混乱，可谓“官僚”尽现。
例如，港澳办的七大职能中，包括研究港澳社会情况、促进内地和香港的交流、管理中资机构等等，明显就和中联办五大职能中的三项重合；最为人诟病的，是中联办有项含糊其词的职能以“承办中央人民政府交办的其他事项”，导致原本归属港澳办工作范畴、协调各部委、宣传中央对港澳政策等事项，实际上都由中联办操办。这也在不知不觉中，令香港人以为中联办比港澳办更具代表性，甚至把中联办的举措当作中央的旨意。问题是，中联办从不主动澄清这种“错觉”，更因而陷入香港的政治漩涡中，盲目扶持亲中阵营、无限支持特首，逐渐被揶揄是“北京直接治港”的另一权力中心，坊间因而衍生“西环治港”一说，个别人士更成为利益集团的拉拢对象，令香港的官商共治的格局更加复杂。
至于对“一国两制”的认识，恐怕以往也囿于不少教条认知，未有积极化区隔为融合、化被动为主动、化传统为现代，甚至在执行上，采取“重斗争而轻统战”的策略，变相令“一国两制”走向消极。尽管中央的统战思维坚定，诚如习近平2017年出席现届特区政府就职典礼所言，中央愿意与爱国爱港、诚心拥护“一国两制”的不同政见人士沟通，但千里之外的中联办，近年却一直以“敌我矛盾”思维对待泛民主派，令可以团结的对象愈走愈远，这难免令人怀疑中央的上情未能下达。另外，在香港深层次矛盾的问题上，以往的港澳体系似乎也缺乏认识，未能及时在回归后扭转特区政府及香港社会对资本主义及自由经济的盲目信奉，导致由港英殖民时期已衍生的结构性问题不断被累积。
社会一直无法改革，被生活压力压得喘不过气来的香港市民，只能一直忍受焦虑和怨气，并藉反修例运动大爆发。这场风波虽然把香港折腾得五劳七伤，但也使得整个港澳体系所累积的架床叠屋、角色冲突、信息混乱、统战欠奉等问题显露无遗，好让中央全面总结问题、检讨错误、重新规范，令“一国两制”朝著更积极的方向推进。
经人事调整后的港澳办，形成“一副国，三正部，三副部”的高规格配备，并正式统管香港及澳门的两个中联办，可见其政治地位显著提升。再者，有消息指，港澳办作为港澳工作协调小组的办公室，经是次调整将会实体化，实现“三家一体化”领导，有利前后方协同。至于为什么是夏宝龙？分析认为，他和骆惠宁背景相似，同样是“封疆大吏”，退居二线后“临危受命”而“再披战袍”；加上他过往在浙江省担任习近平副手多年的经验，相信他与习近平有一定默契，今后也可以更顺畅地向中央核心直接提供信息，在最大程度上减少潜在的信息不对称或信息滞后。对于张晓明的“降职”而非“撤免”，则是因为他长期在港澳体系工作，仍然存在一定价值，可以协助夏宝龙料理日常事务；但明显地，张晓明主政期间的官僚作风，已经不再适用于随着两次重大人事调整而正式进入全新周期的中央港澳工作。
由此可见，中央治理港澳工作的全面改革，已经拉开序幕，也只有这种痛定思痛的改变，才能把“一国两制”的实践化消极为积极。事实上，如果中央再不就港澳工作的人事及思维作出调整，那些消极作用只会坐大，即官僚主义和斗争主义会继续激化两地民粹声浪，而对香港深层次矛盾的认知盲点也会导致有关结构性问题被不断累积，这就无法以更辩证的态度看待“一国”与“两制”的关系，遑论兑现习近平于2017年中共十九大报告中提出“将全面管治权与高度自治权有机结合”的承诺，更别说要落实去年底四中全会《决定》进一步完善“一国两制”制度体系的目标，包括健全中央依照《宪法》和《基本法》对特别行政区行使“全面管治权”等等，甚至借着“一国两制”的成功实践推进两岸和平统一。
然而，在泛民主派眼中，对是次调整却有着截然不同的理解——在人事变动消息传出后不久，他们首先把舆论聚焦在“夏宝龙作风强硬”的问题上，认为形势对港人不利；其后，有分析认为，这对“一国两制”而言是消极作为，可能令“高度自治”出现变数、甚至危害“港人治港”，例如资深泛民人士、民主党元老卢子健就撰文形容，“港澳办整顿后的新格局令人不寒而栗”，又指是次调整“加强集权”、“加强对香港的管控”。
问题是，尽管“一国两制”是中央的坚定国策，但“高度自治”从不是绝对而是相对的概念，它虽然“高”，但也有其“度”，既不是“完全自治”，也不是“最大程度自治”，当中的空间，一直取决于中央与香港之间的政治信任程度。回望过去22年，究竟是什么原因让对方反复强调“一国”先于“两制”？又是什么原因导致我们对“高度自治”的担心变成了“自我实现”？
请继续阅读︰从港澳系统变动，反思“削弱高度自治预言”何以“自我实现”？
上文节录自第201期《香港01》周报（2020年2月17日）《解读港澳体系调整——再思“一国两制”何以偏轨》。
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