【紧急法】源于港督争权 殖民时期遗留恶法？
近日有意见认为行政长官林郑月娥可引用《紧急情况规例条例》应付已经持续两个多月的反修例风暴。对于这部能授予政府极大权力的法例，坊间多数形容它为殖民地时期遗留的恶法，但不少人实际都不清楚这部法例百年来的发展经过。现行香港法例第241章《紧急情况规例条例》（下称《紧急法》）规定：“在行政长官会同行政会议认为属紧急情况或危害公安的情况时，行政长官会同行政会议可订立任何他认为合乎公众利益的规例”，这些附属规例内容范围涵盖审查传媒、禁止集会、管制交通、没收财产、修订法例、强制服务、递解离境等等，政府甚至能够“对违反该等规例或任何在香港施行的法律的人的拘捕、审讯及惩罚”，相关罚则最高可达终身监禁，而规例的有效时期更加可持续至另行命令废除为止，而这样一部权力极其广泛的法例，它过去的演变与应用历史又是怎样的呢？
紧急立法源于一战海员罢工致恒常化
《紧急法》给予港督或特首的紧急立法权力，实际是过去殖民地政府与伦敦斗法争权的成果。早在1844年香港开埠不久之时，立法局曾经通过条例让总督在“紧急状况（exigency）”下取得行政局同意后实行戒严法，容许他们发出的公告直接具备等同获立法局通过的法律效力，但该条例次年便遭伦敦方面以违宪且不合理为由否决；接着1856年英法联军之役、1884年中法战争以至1911年辛亥革命期间，港英政府都得想方设法应付在香港社会的动荡局面，然而英国中央始终坚持不肯下放紧急立法权力。及至1914年爆发第一次世界大战，当时的港督引用了一条1896年的枢密院敕令（order-in-council）授权自己订立规例确保殖民地治安及防务，而感受到战争压力的英国本土其后于1916年也不得不发出枢密院令（order-of-council）追认其决定。
港英政府从1914年获得的这种战时紧急立法权力涵盖了审查传媒、递解离境、管制交通、没收财产、限制出入口等范畴，而且敕令授权时限得由港督自行公告终结，可谓是初具《紧急法》雏形。直至1922年初海员大罢工发生一个月余后，立法局于2月28日快速通过《紧急法》，同日港督与行政局便据此订立规例扩大警权和检查电报、邮件，在3月2日又追加另一条规例容许警队征用煤炭、木柴、食品等物资，不过罢工运动在3月8日已经宣告结束，而相关规例次日随即被废除，伦敦殖民地部却要到5月11日才收到《紧急法》文本，至于英皇允许《紧急法》的通知回报香港更加是下一年的事情了。这样看来，与其说《紧急法》是港英政府赖以处理海员罢工的主要手段，倒不如将罢工视为提供了一个让《紧急法》通过的契机。
特别值得注意的是，港督于《紧急法》通过后的1922年7月才公告敕令授权中止，换言之，《紧急法》给予港督的大部份权力早在通过前就存在好几年了。前香港大学政治与公共行政学系教授迈乐士（Norman Miners）比较过1922年《紧急法》与两道枢密院命令的内容后，发现《紧急法》“可能订立规例的各种主题类别……只复述了1916年5月12日枢密院令列举的主题类别，以及1896年敕令中所列出的其他事项”。他还指出1922年《紧急法》似乎有意未参考英国《1920年紧急情况权力法》来撰写，导致前者不像后者那样要求先行宣告紧急状态才能订立规例，同时也没有规例须提交立法机关作后续审议的规定。
由此可见，1922年《紧急法》的重要意义在于让港督享有的紧急立法权力恒常化及进入本地法例之中，从而毋须再受到伦敦方面的制约。
港英滥权频立规例实际情况未必紧急
《紧急法》通过后，港英政府开始根据它来设立规例处理重大危机。1925年省港大罢工期间，不仅恢复了之前对付海员大罢工的《紧急法》附例，甚至订立新例限制银行提款金额、审查中文报刊、拘留无业游民和加重既有罪行的刑罚。1931年湾仔反日骚动，港英政府趁机整理了逐渐变得繁杂的多部规例，将其内容分门别类归入禁止阻差办公、禁止游行集会、防止混乱与管制报刊等章节之下；类似工作于1938年再次进行，条款数目也由29条增加至33条。香港重光之后，《紧急法》主体条例于1949年作出一次重大修订，明确赋予附属规例能用于修改现有成文法则、实施死刑惩罚等权力，并且被继续用来应付当时解放军进驻中港边界与1956年双十暴动等事件，具体措施有征用土地进行军事演习或将无法递解出境的外国人长期拘留等。
有趣的是，港英政府使用《紧急法》不少时候也并非出于真正会危害公安的“紧急情况”。1929年香港爆发旱灾，《紧急法》曾两度被用来立例征用水源设施和协助维持制水秩序；1932年中国大陆霍乱病流行，香港这边为免疫情扩散而用《紧急法》附例禁止小贩出售切开的水果、冰淇淋、凉粉等食物，以及果汁或药草加工饮料；1935年出现了一宗本地骡子感染疯狗症的病例，结果竟招致一道不让马匹离开新界或吃草的《紧急法》规例；去到1950年市面流通硬币短缺，港英政府居然又搬出《紧急法》设立规例禁止市民过量持有零钱和征收找换手续费……这些事件的确会让香港社会陷入些许不安，但要当作“紧急情况”的话恐怕有点言过其实，从中我们可以看出港英政府对《紧急法》的滥用接近是牛鼎烹鸡。
“六七暴动”无疑是《紧急法》最活跃的一段日子，单在1967年通过的附属规例就有十部之多，它们包括：《法院规例》、《防止煽动言论规例》、《防止煽动海报规例》、《防止恐吓规例》、《封闭区域规例》、《公众卫生及市政事务条例（修订）规例》、《区域法院刑事案件法律援助规例》、《爆竹烟火规例》、《修订裁判官条例规例》、《公众假期规例》，可是近日许多社会人士却因此误会香港对上一次使用《紧急法》就是“六七暴动”，但其实往后一段时间内港英政府依然有动用《紧急法》及其附属规例，譬如1973年中东战争引发石油危机，它便被用来订立附例限制石油存货和汽车燃油买卖，同时管束电灯广告、陈列及泛光照明来减少消耗，并且强制从该年12月开始实施夏令时间，以求节约能源。
交接前夕再起争议成为中英角力焦点
在历史上最后一道有关《紧急法》实务操作的法令，是1977年11月指派荔枝角收押所成为《紧急（递解出境及羁留）规例》的拘留地方，嗣后《紧急法》基本上维持封存状态。导致《紧急法》束之高阁的理由很多，一是港英政府借此条例长期滥权的情况已经在香港、英国社会引起各方关注；二是内地“文化大革命”完结，让香港不再有陷入“紧急情况”的借口；三是《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》自1976年开始生效且适用于香港。以上因素都构成了港英政府对于继续滥用《紧急法》限制市民自由的忌讳，再加上有许多《紧急法》附属规例已被其他更完善的成文法例取代，这部让殖民地陷入“紧急情况”数十年之久的法例于是遭到封印。
1984年《中英联合声明》签署以后，《紧急法》的遗留问题在《基本法》起草过程内不时被提出，例如1989年11月香港基本法咨委会的专题报告有“国家安全法与紧急法例”一章，其中提到已经有人预见《紧急法》内容可能跟《基本法》文本有冲突，并且“建议宣布特别行政区进入紧急状态的权力应在特别行政区行政机关而非人大常委会，而行政机关在紧急状态期间所拥有的权力及执行的程序应在《基本法》内清楚列明”、“《基本法》应对和平期间及战争期间的紧急权力作出不同的规定……和平期间的紧急权力应只由特别行政区拥有”。碍于此一问题的迫切程度不及政制发展等其他议题，这些意见几乎无人问津，导致《基本法》定案的相关条文大致保留草案原貌，进而埋下了今日可能阻碍重用《紧急法》的伏线。
1995年6月，通过《香港人权法案条例》不久的港英政府又废除了《紧急法》残存的三套附属规例，全国人大常委属下的香港特区筹委会预委会法律专题小组立刻对此一举措表示关注，认为它是英方限制未来特区政府行政与执法权力的手段。小组于随后几次会议里展开讨论，有与会者一度打算提请全国人大常委会采用修改前的《紧急法》文本为特区法律，亦即恢复那些具体给予港督或特首审查传媒、管制交通、递解离境与征用土地等权力的规例，然而最终筹委会并未向人大常委会如此建议。今天很多人只知道《紧急法》主体不在1997年2月全国人大常委会举出跟《基本法》抵触的条例之列，但这其实却表示承认那些附属规例废除命令的效力，似乎反映当时一众特区筹委也觉得不宜保留《紧急法》下的各种滥权附例。
承接下文︰沙士后北京修宪 曾取经《紧急法》
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上文节录自第178期《香港01》周报（2019年9月2日）《《紧急法》的前世今生》。
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