【逃犯条例】政府无为市民无力 林郑为何有管治难善治
修订《逃犯条例》风波自今年2月起扰攘至今，终在过去两星期卷起千层浪，引爆自2014年“占中”以来最大规模的社会运动，最后以政府的暂缓修例与特首林郑月娥的道歉为事件暂时划上分号，官民关系跌至新低。历任特首管治思维僵化，即使社会各阶层的困境早已有目共睹，政府却一直无所作为，长远的民生政策寥寥可数。政府不知民怨、不懂民情，悄悄助长不少社会问题和矛盾，民怨大爆发之后全面重新审视管治思维与施政方针，是政府不可再回避的一课。修订《逃犯条例》风波揭示香港政府存在严重的管治失效问题。香港大学法律学院教授陈弘毅上周撰文形容，港府今次推动修例的工作是自制政治上的“完美风暴”（a perfect storm），低估公众反对声音、尝试匆匆通过条例草案，引发了一场“完全不必要及可避免”的政治风波。到底林郑如何“引火上身”，造成自回归以来最严重的管治危机？
早在2017年林郑月娥当选行政长官时，主力研究政府管治的民间智库、香港政策研究所行政总裁冯可强便在报章上撰写《新当选特首面对的管治挑战》一文，指出特区政府若要改善管治，特首必须让港人见到她在“一国”的前提下维护香港的核心价值，而且必须从善如流，政府面对大争议的法案应宁愿暂时搁置，也不要强行通过，更不可“依靠中央驻港单位捆绑建制派投票支持”。
事隔两年，冯可强藉整场反修例风波中回望，林郑明显在上述两点拿捏失据。他认为，坊间抨击其“傲慢”、对立法会抱持“数够票就过”的心态只是表因，更深层次的原因是她误将本应放在“政治高度”处理的事件，以“行政高度”解决：“明显见到她有思维盲点，我相信她的动机是好，只以‘处理杀人案’和‘堵塞法律漏洞’为出发点。但作为政治领袖，一旦处理法律问题会牵涉到内地，便应马上提高相应的政治敏感度，但是她没有，只是当成普通修例、以行政思维处理。”
冯可强以2003年董建华政府推动《基本法》23条本地立法为例，指出它同样触及“个人自由”、“法治”等港人核心关键议题，政府急推硬推，最后便只能惨败而回，与今次如出一辙。
用行政思维处理政治问题
历史总是惊人地相似。曾经历23条立法、2014年政改争议的林郑，为何未能汲取经验，洞察议题背后潜藏的暗涌？冯可强估计，个中原因或与过去两年社会对政府施政的关注焦点转移到经济民生有关，加上去年成功通过“一地两检”方案，向林郑发放了一个“错误讯息”，误以为今次亦可照办煮碗：“有别于‘一地两检’、‘国歌法’等因政治因素而被局部放大的法律担忧，今次（《逃犯条例》）修例本来就自带广泛的政治性。无论同意与否，亦不能将大众的恐惧简化为‘不理解’。”
即使现时政府已表明完全停止《逃犯条例》的修订工作，但林郑月娥与特区政府在爆发大规模警民冲突之前，对修例的强硬姿态为社会所诟病，例如律政司司长郑若骅一味指坊间方案不可行；“政府方案最可取”，保安局局长李家超称“新闻界法律界不了解《逃犯条例》”，等等。事后解读，冯可强认为是基于林郑将修例工作扣连上个人得失、政治声望，甚至特区政府的管治威信，却错误地将今次各界广泛的意见当成一般民意草草回应：“今次不止普通市民、连商界、法律界，甚至宗教团体也出声……比较保守中立的亦提出了不同担忧，陈弘毅都有（提出修订方案），是陈弘毅，不止是陈文敏啊！当不同派别都给出了建设性的建议，而不止是盲目反对，作为政府不是应该仔细研究吗？”
因为所谓的“事不避难”，导致无法“兼听则明”，令冯可强感到惋惜的是，林郑摒弃了她以往善于进行公众咨询的强项。他形容林郑曾是公众咨询的“大行家”，无论是在任发展局局长获好评的“《市区重建策略》检讨”，到任职政务司司长的全民退保咨询、政改咨询的“政改三人组”、甚至上任后所任命的土地供应专责小组，即使咨询结果未必尽如人意，但至少亦尽了应行之责。
但是她今次却因为急于求成，忘却以往的强项，由广泛的公众咨询沦为接近“零咨询”，令到本来可以在今次修例事件中发挥咨询作用的两位司长局长未能下情上达，只能机械式地执行命令，成为特首的“左右喇叭”：“如果不是‘一姐’讲得这么实（一定要坚持通过方案），两位司长局长还可以退一步集结坊间意见，甚至与不同界别尽做‘摸底’，重新思索是否一定要将陈同佳案与堵塞法律漏洞一并解决。”因为急进，令林郑班子失却客观分析修例条件以及合适的退场时机，导致即使港府如今向民情“跪低”，亦再不能获得社会同情及谅解。冯可强强调，这个情况本来是可以避免的：“当台湾拒绝以修例为前提的移交时，其实港府便已经失去急切修例的正当性。在当时搁置还会被人称赞尊重民意。”
林郑月娥拒绝聆听民意及时转弯，除了事关个人“好打得”的管治风格外，亦与获得中央发话支持推动修例有关。香港中文大学政治与行政学系副教授黄伟豪指出，林郑依仗中央政府支持而获得“底气”，其实由选特首时已经开了先例，导致后来两者有一个“错误互动”，轻视民意所带来的延后影响：“选特首时，虽然林郑的民望明显低于（另一参选人、前财政司司长）曾俊华，但是因为中央并不是以民望作为委任的绝对依归，而是工作能力，所以在管治格局中，林郑便渐渐不会刻意追求、甚至是鄙视盲目追求民望。”
行会角色矮化 难当特首智囊
今次由修订《逃犯条例》引伸一连串风波，社会上不少声音归咎于传统政务官出身的林郑月娥以及其团队缺乏相应的政治敏感度，导致烽烟四起。另一边厢，作为协助特首决策的行政会议非官守成员，亦令人怀疑是否能够发挥智囊角色，诤言直谏。回顾事态发展，行会非官守成员在第一次大游行后仍然坚持支持修例，已被指背离民情；在暂缓修例后，多名非官守成员更先后表态“割席”、或对特首的后续行动公开指点，更是破坏集体问责制的精神，令讨论已久的“行会失效论”再次浮面。
黄伟豪不讳言行会角色已被矮化多时，以往特首用行会了解反对声音、甚至警惕施政的作用已不复存在，遑论担当特首智囊：“在港英年代，前港督彭定康都会委任董建华做行政局（行会前身）的非官守成员聆听相反意见、2003年田北俊反对23条立法都会辞去行会成员……这些情景现在都不会再出现。”个中原因，是受特首委任的非官守成员背景相近，变相使行会成为了一个同声同气的“回声谷”。加上官守与非官守成员比例相若，黄伟豪怀疑，行会已经变成问责官员游说非官守成员的场合，再由非官守成员游说相关政商界人士：“非官守成员和政党便是做同一样的东西（护航工作）、箍票、推销政策、推销道歉……只有单向的自上而下声音。”
↓ 6月9日反对修订《逃犯条例》游行 ↓
冯可强则观察到，特区政府“有行政无政治”，令当中甚少人能够准确掌握政治运动的起伏，遑论发挥“心战室”作用，将局势由被动化为主动，防止社会情绪进一步升温。例如林郑政府一味强推修例，无视国际大格局，令一桩修例将香港推到中美博弈的风口浪尖上，亦属港府失策。总结教训，冯可强提议在短期内可寻找几位有政治触觉、掌握社会及国际脉搏的人士作为特首非正式的政治顾问或参谋，这些人可以是熟悉社会运动的学者，向特首说“唔啱听嘅真话”，让其有需要时私下咨询，以补足行会非官守成员的角色。
建议看似天方夜谭，但冯可强却称是基于现时“行会重商界、港府重行政”的局限而衍生的权宜之计：“现时港府的管治团队并非经过选举洗礼，缺乏政治运动的触觉及历练，行会中又多是经济智囊，为政府负责公关工作更只是新闻处的新闻官……”他慨叹。
↓ 6月16日反对修订《逃犯条例》游行 ↓
管治重新迈步 由做好民生开始
反修例一役可谓重创林郑政府的管治威信。在上周二（6月18日）亲身道歉后，虽然她没有正面回应是否下台，但承认未来管治工作存在困难，难在来自“信心问题、能量问题”。而在余下任期如何在重建官民互信和推动大型具争议性的项目中取得平衡，是林郑未来三年的施政考题。冯可强强调，当涉及政治敏感高危的议题时必须“急事缓办”：“再面对这些议题必须事前充分摸底、按程序做足咨询工作，至少要看到与今次修例的处理手法是完全两个模式。”
他又直言，今届政府虽然主张施政积极有为，但在元气大伤的情况下，短期内已经没有政治能量处理任何具争议性项目，例如“明日大屿”或23条立法：“这些政治高度敏感、市民容易上心的项目，政治危机是一触即发，一旦再承受多一次这样的冲击，日后的特区政府管治会一蹶不振。”舍难取易，他认为未来几年，林郑及其班子应专注民生、扶贫、青年工作等较少争议的政策，挽回民心。他形容，这才是身体力行向市民作最真诚的道歉：“现阶段还是做回她擅长的民生（工作），今次可见她既不擅长政治议题、也没有能力再去做，就留待换届后的特区政府吧。”
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上文节录自第168期《香港01》周报（2019年6月24日）《改革施政思维 从民生开始重拾善治》。
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