【人才政策】人口政策以经济挂帅　只著眼劳动力难保长远竞争力

办事处位于德国的外籍人士网络“InterNations”于半年前发表“Expat Insider”报告，向全球178个国家和地区共1.8万名外籍专业人士调查，就教育、家庭生活、职业前景、安全及政治稳定等项目评选68个经济体的生活品质。巴林连续第二年居于首位，其次是台湾与厄瓜多尔，香港由33位跌至56位。在外籍专业人士眼中，香港的生活质素及易于适应度分别排32位及46位，而个人快乐及健康与福祉更只排51及57位。

报告提出，香港每周工时为46.8小时，高于全球平均44小时的水平；有受访者指出香港缺乏托儿服务，居住成本令人发指，而且工作与生活失衡，只剩下“忙碌的生活方式和长工时”。社会现况与经济发展关系往往密不可分，甚至互为表里，工时长、生活质素差都是表征，政府把人口政策当作人力政策看待才是问题症结所在。

人口政策顾名思义，政策制定者可藉了解人口数字变化及特征，并预测趋势，从而采取相应措施回应因人口变化所衍生的挑战及机遇，并以符合当地社会和经济发展需要，同时兼顾各方利益包括个人及家庭需要，有效地分配资源及营造可持续发展的社会环境，因此人口政策应是一套完整而全面的政策及配套措施，当中包括不同面向如人力资源规划、缔造有利生育的环境、可持续的发展路向等，而罗致人才亦是其中一环。

在回归初期，本港不论是人口或是人力以至吸引人才的政策，均颇为零散。时至2002年，行政长官董建华在第二任就职演说，提出香港急切需要制订一套全面人口政策，以符合香港社会和经济长远发展需要、兼顾各方利益和家庭需要。当年政府成立由政务司司长带领的“人口政策专责小组”，统筹人口政策制订工作。翌年发表《人口政策专责小组报告书》，确认提高人口总体素质及生活水平，以及推动知识型经济持续发展为主要目标。报告亦建议多项政策措施，当中包括新来港人士的培训、吸引人才及优才来港等，以解决人口老化和工作人口缩减对经济增长构成的问题。 同年，政府成立“人力发展委员会”，就本港人力需求及发展人力资源、资历架构及质素保证架构事宜向政府提供意见，并主要负责筹划及监督现时每五年进行一次的人力资源推算。

可惜的是，本港的人口政策素来围绕经济发展而生，提升生活质素的讨论乏善足陈，在世界各地求才若渴下，奢谈挽留人才。自回归以降，政府一共发表了四份人口政策文件 ：《人口政策专责小组报告书》（2003）、可持续发展委员会《人口政策社会参与过程报告》（2007）、人口政策督导委员会的《二零一二年进度报告书》（2012）及《人口政策——策略与措施》（2015）。每份报告发表时间平均相距三至五年，但口径基本一致：人口老化及生育率低，以致生产力下降，不但拖慢经济增长，政府福利开支持续上升；加上工作人口及资历错配，难以应付知识型经济发展，长远而言难以吸引及挽留人才。各个报告的建议也是不相伯仲：鼓励中老年、妇女及青年就业；改善教育及培训；吸引海外人才，支持家庭照顾儿童等等。

这些报告暴露了政府制订人口政策的思维局限：尽管劳动人口属整体人口的一部分，但人口政策不应该主要针对劳动力不足，仅仅提出增加劳动力的建议，如何改善福祉社会整体条件以保持香港长远的竞争力，也是不应被忽略的范畴。

对未来生活缺乏想像

政务司司长担任主席的“人口政策督导委员会”，经过十个月讨论后，于2013年10月发表题为“集思港益”的人口政策咨询文件，并展开四个月的公众咨询。文件指出，督导委员会表示需要制订更具弹性的人力政策，以填补个别行业“因本地人手不足而出现的空缺”，“委员会认为，香港的输入人才计划应针对性地招揽有助香港发展重点产业的人才类别，以更佳地配合香港的宏观经济发展策略。”

此份最新咨询文件就着三个范畴──现有人口、新外来人口及老年人口提出五项政策方针：（一）释放人口潜力，（二）提升劳动人口质素，（三）输入外劳，（四）鼓励生育及（五）促进银发市场的发展。当中很大篇幅与人力政策相关。无可否认，按照香港未来人口结构的变化而未雨绸缪，提升本地劳动人口质素及增加劳动力，甚至引入外地人才及输入外劳以担任本地人不愿做的职位，这些是政府无法避免的议题；但大众只见各式各样与经济挂帅的措施，却不见政府作出完善及长远的规划，以及为港人勾划理想生活愿景，也不曾想过如何为未来的香港人建构宜居城市。

咨询报告于2014年7月发表，随后政府于2015年1月公布《人口政策——策略与措施》 ，并在同年《施政报告》中提出相关措施。入境处于当年5月4日起，实施以下一系列措施进一步吸引外来人才，包括（一）延长“一般就业政策”首次及延期逗留的期限及“输入内地人才计划”来港人士的逗留安排，（二）列明“一般就业政策”下投资类别的考虑因素，吸引海外企业家，（三）放宽“优秀人才入境计划”来港人士的逗留安排及改善计分制度，（四）推行“输入中国籍香港永久性居民第二代计划”，以鼓励已移居海外的香港人第二代回港及（五）研究制订人才清单。首三项措施及人才清单以放宽行政安排及新增优先考虑因素为改善建议，而第四项建议仅针对海外港人第二代，受众较少。如看数字，上述的首三项计划申请人数与往年比较，申请没有显著上升；而就“输入中国籍香港永久性居民第二代计划”而言，除了首年获批数字为149宗外，时至2018/19年度截至2月只有59宗。这不难看见政府在检讨人才计划时，往往只会小修小补，或更着力推出不同计划，但一些更有吸引力的具体建议却闻所未闻，结果输入人才措施成效未如理想。

人力资源规划委员会　成立一年交白卷

研究香港人口发展，前人口政策督导委员会成员、香港大学社会工作及社会行政学系教授叶兆辉，于2012年获委任为“人口政策督导委员会”委员。有别过往委员会只由相关决策局及部门官员组成，当年委员会委任不同专业界别人士，直至去年4月，政府成立并委任20名非官方委员及13名当然委员加入由政务司司长带领的“人力资源规划委员会”，人口政策督导委员会和人力发展委员会的职能亦被纳入委员会内，希望藉整合政府及各界资源和力量，统筹宏观的人力资源政策及措施，配合香港不断转变的发展需要，推动香港发展高增值及多元经济。

架构转变后，新的委员会缺少外界的声音。叶兆辉形容，有此转变，据悉是政府认为已吸收不少外来意见，“现在不是再想，而是需要工作的时候，所以需要内部的执行，政府自己可以完成。”

翻阅新闻稿，委员会迄今召开了五次会议，曾讨论促进社会向上流动及吸引外来人才以满足本地市场对人才庞大需求的议题、从宏观角度检视教育及人才培训如何满足香港新经济的需要、讨论自动化及安老服务业的人力资源、以及商讨设立人力资源资讯综合平台，于平台统整人力发展、技能及培训课程的数据和资料，协助在职人士技能提升、事业转型及规划发展路向时作出抉择。委员会成立刚好一年，除了预计平台可于今年年底推出，其他工作也仅流于商讨及检视。

新自由主义泛滥　限制视野

香港向来被称为最自由经济体，在新自由主义推波助澜下，市场经济成为最高价值。在这个狭獈视野下，“人”只不过是推动经济发展的螺丝，而非享有优质生活的社会公民。

从上述文件可见，尽管人口推算建基于许多假设，随着社会环境急速转变，有关假设未必与现实相符，未来人口发展趋势的推测也会有所偏差，应付随之而来的各种挑战固然正确，政府总将社会所面临的挑战归类为人力问题，却鲜有具体建议提及积累多年的民生、环境问题，但后者正正才是挽留及吸引人才的必由之路，在日积月累的政策错置下，政府单纯将人当作人力资源看待，只取他们的功能服务香港，却不问他们所需，只会沦为重量不重质的劳动力规划政策。

上文节录自第159期《香港01》周报（2019年4月23日）《短视功利　沦为人力政策的人口政策》。

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