【竞争法】竞委会被讥是无牙老虎　胡红玉：打大老虎要讲证据

《竞争条例》实行三年，社会质疑声音不绝于耳，指竞委会犹如纸老虎，只动小企业，不打“大老虎”。竞委会主席胡红玉面对此等质疑，有何回应？究竟竞委会真是不敢动“大老虎”吗？三年前，负责执行《竞争条例》（下称《条例》）的法定机构竞争事务委员会（下称竞委会）成立。当时积金局主席胡红玉接下火棒，担任竞委会主席。“竞委会的任命对我来说很不同……最大的感触是，等了廿多年。我整个公职生涯也是在跟进这个议题（竞争法）。”此乃《竞争法三年》系列专题报道之三

胡红玉形容，竞委会是一间“Startup”（初创公司）。在还未开始思考竞委会日后工作之前，她要烦恼在何处落脚、找人设计标志等等细节，“积金局（强制性公积金计划管理局）有几百个工作人员。竞委会一个人也没有，连张凳也要自己搬，很感触。以前在很多组织做过，也处理过很多开端的问题，但从未试过连纸笔也没有，要自己一手一脚去做。”

忙完一切琐碎准备工夫后，才真正落手落脚处理如何执行《条例》──竞委会的真正职能。“我们要做的事情太多，即使double size（双倍资源）也做不完。”她忆起，当时要为香港度身订做一套守则指引，让市民及企业了解《竞争条例》如何施行。另外，也要设计一些贴地的例子，以利宣传教育，特别针对中小企，除了让他们认识法例的“禁区”外，也希望让他们接受并认同《条例》的精神──什么叫竞争？为何竞争能促使企业进步？

既然挑战重重，为何胡红玉还愿意接受这个高难度的任务？

公职生涯与竞争法同步

谈起与《条例》的渊源，胡红玉滔滔不绝说了十五分钟。她说，争取竞争法几乎贯穿了她的公职生涯──由提倡到今天已有二十一个年头，看着它从无到有。

消费者委员会1996年发表《公平竞争政策：香港经济繁荣的关键报告》，当时胡红玉正担任消委会主席。报告说明“公平竞争”对于当时经历经济转型的香港至为重要──由制造业为主变为以服务业为主，本地服务业在没有外资挑战下，不同行业缺乏竞争，甚至出现垄断市场的情况；报告又建议制订《公平竞争法》，内容与今天的《条例》大同小异；结语提到，“当前的问题不再是香港应否制订公平竞争法，而是公平竞争法应如何厘定。”

只是，当时的报告并没有带来实际讨论，便石沉大海。而这个建议在胡红玉离开消委会，先后担任过平机会主席、积金局主席等等公职后，才重见天日。

一个城市为何要有竞争法？胡红玉用上世纪九十年代电讯业的故事解释。1995年前，香港的固网电讯业属于专营事业，只有香港电讯提供服务，长途电话费昂贵之余，也阻碍新科技进入市场，“不能与人沟通，也影响到资讯流通及言论自由。”其后，政府以67亿元补偿金结束香港电讯的专营权，并逐步开放市场。另外，政府于1999年推出流动电话号码可携服务。2003年电讯管理局一项报告指出，在1996至2002年间，消费者节省的流动通讯开支达702亿元。

胡红玉以一句话总结：“引入竞争提供了创新及选择，质素也同时变好。”这是她重视推动竞争法的原因，也是众多市民对竞争法的期盼。

打大老虎“靠市民帮忙”

《条例》拖拉二十载，从草拟到立法通过，又再经历了一段不短的时期。《条例》漫长的酝酿期也累积了更多人的期望──市场将完全开放，过往反竞争的行为一一消除。只是，竞委会成立三年，带上法庭的案件只有三宗，通通涉及中小企围标、瓜分市场，“大老虎”不见踪影，令外界戏称竞委会是无牙老虎。

竞委会真的不敢动“大老虎”吗？听到这问题，一直笑意盈盈的胡红玉顿时严肃起来。“如果我们怕打大老虎，有几件事我们是不会做的。”她举例道，当年香港班轮协会就《船舶共用协议》及《自愿讨论协议》向竞委会申请集体豁免令。最终竞委会判定前者能不受《条例》限制，但驳回后者。原因是，前者能让船舶经营者透过协议分享相互的船舶位，从而降低成本，让消费者得益，后者是经营者之间协商成本及定价，有透过交换机密资料合谋定价之嫌。胡红玉记得，当时甚至有船公司在报纸卖广告，声称假如不获豁免，便离开香港。“这个行业很大，如果它日后走下坡，我要负上很大责任，因为整个机构（竞委会）会受牵连……我担心到失眠，（若船公司上诉得直，竞委会）要赔十几间船公司的官司！

要打“大老虎”，还是要讲求证据，有节有理。而这些证据，除了靠竞委会自己调查搜集，还要依靠涉及反竞争的企业内部知情人自愿交出。“如果你是合谋，又怎会公开自己（的犯罪证据）呢？大家会继续一起赚钱，维护既有利益。”所以，让合谋者“自首”是调查过程中一大挑战。她透露，有不少案件都是因为合谋者不愿意出来作证，令调查遇上瓶颈。

其实，竞委会对举报案件的合谋者有宽待政策。例如，不会向该人提控或作其他惩处。胡红玉坦承，如果无法提起诉讼，就无法对涉嫌违法的行为有阻吓作用，“我很乐意去做、很乐意去打，但市民一定要帮忙拿资料给我们，才有得打。”她表示，宽待政策未来会更清晰，希望可令更多知情人挺身而出。

11月初，竞委会首次举办国际论坛，有论者对政府与竞争法的关系提出担忧，认为港府似乎更倾向保护既得利益者，窒碍新竞争者出现，甚至有份促成单一利益集团垄断市场。论坛上还谈论了2012年香港电视不获发牌事件。当时的行政会议拒绝发牌予港视，反而批准本已在电讯广播市场中的有线及电讯盈科旗下公司的牌照申请。政府当时没有公开不发牌的原因，一度引发12万人参与的大型示威。

油价？我都激到紥紥跳。

基于保密协议，当时是行会成员的胡红玉不能透露港视未能获电视牌照的内幕。于是，记者改问：“2017年你们所做的燃油市场研究报告建议不被政府接纳，你怎样看？”

“油价？我都激到紥紥跳。”胡红玉说，她对政府拒绝规定油公司重新引入较廉价的95汽油的解释尤其感到不满。当时政府指，95汽油与现有的汽油价格只差1%，但油公司引入新产品将使行政成本增加，可能反而导致汽油价格上升。“你公开数据去解释不就好了？你说因为两者差价很少，不值得卖，甚至说消费者没有要求。问题是，你都没有提供选择，又可以有什么要求呢？”“我们以前曾经有一段时间卖95汽油，价钱是便宜一点。目前市场有两种（98汽油及98特级汽油）选择，对像我这样的普通驾驶者来说，为何要用到跑车油（98汽油）？”

如果你考虑过觉得不可行，那么便公开解释原因。好多问题都是政府觉得不可能，但从来没有公开解释过原因。政府作为一个决策者，所做决定要有说服力。

政府的“免死金牌”？

政府早前批准两家电力公司兴建海上液化天然气接收站，发展天然气发电。胡红玉对此不明所以，“由两间电力公司拥有（接收站），第三家公司便不能进入市场。既然这是新的接收站，我也会有疑问：为何政府不可以负责兴建？再租予两家电力公司，甚至第三者用。如果你考虑过觉得不可行，那么便公开解释原因。好多问题都是政府觉得不可能，但从来没有公开解释过原因。政府作为一个决策者，所做决定要有说服力。”

“所以，我们其中一个宣传对象是政府。”胡红玉说得直接。“我也不想常常说政府，但它对人民生活有最大影响。为何常常说不可以影响营商环境？（竞争法）也是法例，你在香港便要遵守，你用他（企业）的眼光，自然认为影响营商环境。以前（竞争法立法）也是拖拖拖，现在既然立了法，虽然迟来，但政府算是接受了（竞争）价值观。”她笑说，自己做过如此多机构，无一不与营商环境有关，包括在平机会，有商人便质疑为何要干涉所聘雇员的性别。她强调：“我不是管你，难道你不想找个最能干的人吗？这牵涉到个人公义！”

胡红玉是为人熟知的“公职王”，做过立法局议员、消委会主席、医院管理局成员、法律改革委员会委员、积金局主席、行会成员……多年来身在建制之内，觉得政府最大的问题是什么呢？

“它（政府）是要面向将来，而不是回到过去……政府有没有政治决心去改善问题呢？我暂时未看到，我不怕直说，如果没有决心的话，旧问题是永远解决不了的。”胡红玉提到，竞争法之所以必须存在，是因为经济慢慢出现市场失衡。她忆述，港府曾出现过两种经济哲学的转向。殖民地时期主张自由放任主义（laissez-faire），所指的不仅是自由市场，还要低税率，完全不干预商业行为。1970年代 ，时任财政司夏鼎基将经济政策转向积极不干预。在胡红玉看来，这是因为当时出现了市场失衡，“政府若不推行福利制度与房屋政策，整体社会便受苦。”

同一道理，胡红玉相信，政府接受竞争法立法，正正是看到了因缺乏竞争导致的市场失衡。她指出，既然政府愿意踏出第一步，理应以新眼光去检视竞争在各个层面的实际情况。“我们自1970年代已开始改变，政府不能用以往不想影响营商环境的角度去看（问题）。”

由平机会到竞委会，曾为中学学位男女分开派位入禀控告教育署（现教育局）不公，今天又为政府政策处处忽视竞争而不忿。胡红玉在访问中常说“希望政府怎样怎样……希望政府如何如何”，源于她相信，政府的决策最直接影响市民的生活与社会能否进步。

上文节录自第144期《香港01》周报（2018年12月31日）《谁缺竞争思维？　胡红玉：教育政府最关键》。

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