盘点林郑上任4年政纲落实　兑现、走数俱备　有两项“超额完成”

踏入7月，特首林郑月娥任期只余最后一年，政界普遍认为林郑有意争取连任，但4年过去，林郑参选时提出的七大范畴政纲，有多少成功落实？又多少仍未“找数”甚至“走数”？
林郑当年竞逐特首主打教育、劳福、房屋等民生议题，任内提出取消强积金对冲方案、教育新资源等，均兑现承诺；但修订防贿条例、架构重组等，已无疾而终。
以“同行”为参选口号的林郑月娥，任内引发修例风波，造成回归以来最大型社会动荡，但偏偏有两个最敏感的政治范畴，林郑却可能是“超额完成”。

（一）找数类：

1. 取消强积金对冲——有时间表　最快2025年实行

强积金对冲安排，一向是香港劳工保障制度上的缺陷，雇主可以用强积金内的雇主供款部份，支付员工的遣散费／长期服务金，削弱强积金保障雇员的能力。林郑月娥于政纲提到：“就落实取消强积金对冲安排，聆听劳工界及商界，特别是中小企业的声音，并致力寻求共识。”

林郑上任后，政府于2018年提出初步建议：雇主须开设一个专项储蓄户口，并须按其雇员的每月收入的1%向专项储蓄户口作出供款，直至其达至所有雇员年度收入的15%为止，用以支付遣散费／长期服务金。

政府最初计划，取消对冲安排后设双层补贴制，由政府提供年期长至12年的两层资助，用以分担雇主于12年过渡期内的遣散费／长期服务金支出。但在商界压力下，林郑于同年施政报告公布再次让步，把第二层资助的年期由12年延长至25年。政府的财政承担总额预计为293亿元。

简言之，雇主在取消对冲安排后多付的资金，政府会“包底”293亿元，此安排被质疑对商界让步太多。据劳工及福利局局长罗致光上月指，政府正草拟相关法例，目标是今届政府完成立法工作，但要下届立法会会期开始后才能提交条例草案，待“积金易”电子平台于2023年启动，2025年全面运作后，落实整个对冲方案。

2. 教育政策：一校一行政主任、幼师薪级表有进展

林郑参选时重视教育政策，她在政纲表示：“我会要求教育局尽快检视局方在监督学校方面的定位，专注聚焦改善教学环境，减低不必要的行政、汇报、文书工作，为校长和教师减压。”政府于2019/20学年实施“一校一行政主任”措施，提供资源让学校增聘额外行政职级人手，以减少教师和校长的行政工作。

此外，林郑在政纲中提及将会幼稚园教师订立薪级表，政府于2019年中开始全面检讨幼稚园教育政策的推行情况，检讨教师薪酬安排是重点之一，相关咨询工作仍持续进行，预计整个检讨工作会于2021年完成。简言之，政府有具体行动、现时有初步时间表，不过仍需要等。

3. 委员自荐计划

提出“管治新风格”的林郑，在政纲承诺会广纳贤能，用人唯才，选定某些咨询委员会试行“委员自荐计划”。政府于2017年推出“青年委员自荐试行计划”，让18至35岁青年自荐加入政府咨询委员会，计划现已常规化，至第四期。首3期共涉及30个委员会、开放60个名额，由试行计划至今接获逾5300份申请，但每期申请人数有下降趋势。

4. 引入两级制利得税

经济方面，林郑在政纲提出“税务新方向”，建议引入两级制利得税（two-tiered profits tax），为企业尤其是中小企及初创公司，减轻税务负担。林郑在任内首份《施政报告》，即宣布企业利得税引入两级制，第一级即企业首200万元利润，利得税率由现时的16.5%大减至8.25%，而200万元利润以上，则以第二级利得税计算，即维持在目前的16.5%。

有关措施于2018年4月1日起实施。

5. 成立各类委员会

林郑在政纲提出成立“儿童事务委员会”，汇聚相关政策局、部门和长期关心儿童权益的团体，聚焦处理儿童在成长中面对的问题。政府于2018年5月成立委员，由时任政务司长张建宗任主席，称要透过“高层次委员会”，透过制定政策、协调和跟进措施的落实，推动有利儿童的工作。

林郑任内亦成立青年发展委员会，同样由张建宗任主席。

（二）走数类：

1. 防贿条例延伸至特首——已消失

林郑月娥在政纲中，提及会尽快解决相关的宪制及法律问题，修订《防止贿赂条例》，将第3及第8条适用范围扩大至包括行政长官。

不过这个承诺已经消失。《南华早报》曾引述消息指，林郑曾向北京提相关建议，但遭北京反对，原因是特首由中央政府任命，北京不能接受透过本地立法，成立委员会来审批特首可收的利益。

林郑月娥于去年11月接受电视访问时首度表明，任内不会进行相关修例工作，因要顾及“行政长官的宪制地位和身份”，相关问题应由中央政府处理。

2. 档案法——继续等待

林郑政纲提及：“我重视政府档案的完整性，并对订立档案法持正面态度，当法律改革委员会经广泛咨询提交报告后，政府会积极跟进。”法改会2018年底提出咨询，2019年3月完成。当时小组委员会委员李达诗表示，有信心在今届政府任期内，将立法建议提交立法会。不过至今暂时未有进一步消息。

3. 地方行政——由“简政放权”到“架空”区议会

林郑在政纲提出“简政放权”的理念，于地方行政章节中提到：“各区议会议员汇集大量民间智慧，是政府处理地区问题的重要合作伙伴。行政长官及各司局长将定期‘落区’，与区议员座谈，更好掌握地区事务和民情民意。我们也会要求各区民政事务专员和各执行部门更积极地回应社区诉求以及推动社区建设与发展。”据报，林郑于上任后数天随即对司局长下达指示，未来两年“最低消费”也要走遍十八区。

不过随着2019年区议会选举民主派大胜，17区区议会由民主派主导，与政府关系急转直下，曾提出不少政治化的议题，引起政府不满。政府亦透过不同行政手法削弱区议会权力，分区委员会完全不委任现届区议员；当民政专员认为议程“不符职能”时拉队离场，拒绝提供秘书服务等。

落区方面，走遍十八区计划截至2019年9月完结，司局长共落区276次。而自2020年初爆发新冠疫情、新一届区议会上任，官员落区明显减少。

（三）有实际行动但未见成效／引起争议类

1. 重建置业阶梯——“林郑plan”

土地房屋是香港民生政策最大死结，林郑在政纲中表示，房屋政策以置业为主导，会致力重建置业阶梯，具体措施包括在居屋之上，构建中产家庭可以负担的“港人首置上车盘”、增加“绿置居”的单位供应。

林郑上任后确实有兑现部分承诺，推出“港人首置上车盘”项目（焕然懿居）；“绿置居”、“白居二”计划恒常化；2018年6月公布“居屋大减价”改变价格厘定方式；宣布放宽按揭证券公司提供的按保计划楼价上限，首次置业人士申请最高九成按揭贷款的楼价上限，由400万元提升至800万元，而可申请最高八成按揭的楼价上限则由600万元提升至1,000万元（俗称“林郑plan”）。

不过以上房屋政策，并没有为一般市民住屋带来太多帮助。因为资助房屋的核心问题从来是总量不足，市民中签极难，私人住宅又买不起。根据中原地产，反映二手楼价的中原城市领先指数本周为188.1，比起林郑上任前的160.05为高。

多项住屋相关数据续恶化

根据金管局《货币与金融稳定情况半年度报告》，2020年第4季的楼价与收入比率（指一般50平方米单位的平均价格，与私人住宅住户的家庭全年入息中位数的比率，坊间俗称“痛苦指数”）为19.3，简言之楼价为年收入的19.3倍，这比2017年第二季的16.6更高。

根据政府经济报告，2021年第一季的置业负担指数为73%（面积45平方米单位的按揭供款相对住户入息中位数[不包括居于公营房屋的住户]的比率），即市民要拿73%的收入供楼。数字比2017年第二季的67%为高。

公营房屋方面，在2020/21年度，出租公屋建屋量共6,261伙，是十年以来的新低，同比大跌近四成；资助出售单位为5,000伙。换言之，上年度的公营房屋建屋量只得11,261伙，也属近5年新低。公屋一般申请者的平均轮候时间为5.8年，续创22年新高。

以上数字反映，林郑任内设计出不同花款房屋政策，但公营房屋总量仍然不足；私人住宅楼价居高不下，继续脱离一般市民的负担能力。

2. 土地大辩论——被嘲“点心纸”

在土地供应上，林郑表明会“与民共议，建立共识，大力开拓土地”，成立专责小组，邀请社会各界以全面、宏观的态度去检视土地供应的来源。

林郑上任后成立土地供应专责小组，邀来曾担任多个房屋相关公职的银行家黄远辉担任主席，拟定18个土地供应选项，于2018年4月起咨询公众5个月，林郑称之为“土地大辩论”。报告于同年底发表，选出8个优先选项，包括棕地发展、利用私人的新界农地储备、利用私人游乐场地契约用地作其他用途、维港以外近岸填海、发展东大屿都会（明日大屿）、发展岩洞及地下空间、于新界发展更多新发展区、发展香港内河码头用地。

不过咨询以“点心纸”形式收集市民意见，被质疑离地、有欠科学。政府最终虽然表示全面接纳土供小组的报告建议选项，但争议仍然存在，例如粉岭高尔夫球场，政府最终只收局部土地（涉及170公顷中的32公顷）。政府基于郊野公园边陲地带发展的支持度不足，放弃此选项，连房协原先正在研究的两个选址都叫停，这引起前特首梁振英及其阵营批评。

3. 改组中策组——原有功能无人顶替

林郑在政纲中提到，将全面改组中央政策组，使之成为提升公众参与政策制定和协助处理跨局跨部门项目的政策及项目统筹组，负责政策研究、创新和协调。最终，中策组于2018年4月改组为政策创新与统筹办事处，聘请数十名青年参与议政工作。

不过此一举动亦惹起质疑：因为创新办的“政策研究及创新和跨部门协调工作”职能，与中策组原先“为社会把脉”、“特首御用智囊”的功能大不相同。前行政会议成员张志刚质疑，政府轻视中策组功能，对民情掌推和长远政策研究不足，又没有其他专门部门顶上，间接导致修例风波爆发。

4. 取消小三TSA：改抽样制　惟留下“尾巴”

小学三年级TSA（全港性系统评估）考试，多年来被批评过早给予学生操练和压力。林郑于政纲中提及：“在完成相关政策的全面检视之前，搁置于小三推行的全港性系统评估（TSA/BCA），为学生和家长减压。”

改革过程也一波三折，总之在2018年3月，教育局宣布改用新安排，该年起小三TSA改以抽样形式进行，不记名、不记校、不收报告，每间小学抽10%小三学生参与评估，由考评局向教育局提交评估报告，成绩数据只供教育局内部参考。

不过由于学校仍可自行“举手”要求全级应考，学校或基于办学团体的压力，继续“自愿”参与，教育局没有公布参与学校的完整数字。但教协2019年发表的一项调查指出，仍有69%受访者的学校参加全级应考TSA，当中近八成人仍然觉得有操练压力。

（四）“超额完成”类

1. 23条立法：“有利立法的社会环境”已创造

就国家安全立法，林郑于政纲中提到：“为《基本法》第23条立法，是特区政府的宪制责任，加上世界形势复杂多变，为国家安全进行本地立法更形重要。不过，过去经验显示此议题极容易引起社会争议和动荡。因此，与政改的情况相似，政府须权衡轻重、谨慎行事，并尝试创造有利立法的社会环境。”

林郑于政纲中的说法颇为保守、审慎，皆因过往经验的确显示23条立法议题十分惹火，以特区政治情况难以做到。不过由于林郑任内搞出修例风波，示威期间出现大量冲击国家主权的行为，例如有人涂污中联办国徽、高举“港独”旗帜等。2020年5月，全国人大公布直接制订《港区国安法》以全国性法律在香港实施，于6月30日晚生效。虽然此法只涵盖颠覆国家政权、勾结外国势力、分裂国家及恐怖活动4个范畴，范围比《基本法》第23条的7个范畴狭窄，但条文被众多法律界人士形容非常“辣”。

如今特区就23条立法宪制责任尚未完成，不过《港区国安法》实行一年以来，打击面遍及民主派；政党、民间团体纷解散，47名民主派因涉及初选被控违反《国安法》。

据保安局局长邓炳强所言，政府今年内未必来得及处理23条立法工作。不过从政治角度，民主派已接近被“打残”，从未试过现时的一面倒政治局面，毫无疑问已为23条立法“创造有利的社会环境”。

2. 政制改革：选制改头换面　安全系数大增

林郑月娥于竞选政纲中提到：“我绝对明白市民，尤其是青年人，对普选的诉求，也明白‘一人一票’选举对行政长官及特区政府认受性和立法会公信力的重要。然而，我亦了解相关议题的争议性，政府不能贸然行事，必需审时度势，凝聚共识。若我当选，将会在任内尽最大努力，在‘八三一’框架下营造有利推动政改的社会氛围。”

修例风波后，民主派在区议会选举取得压倒性胜利，并剑指2020年立法会选举过半数，透过否决预算案迫使特首下台。中央直接出手订立国安法后，全国人大于3月颁下《完善香港特别行政区选举制度的决定》，大幅修改香港选举制度，重点包括立法会增至90席但直选席位削至20席、设候选人资格审查委员会、选委会增加“国家队”色彩浓厚的第五界别、立法会和特首候选人都须获得选举委员会5个界别提名、削去区议会于立法会及选委会内的一切席位，等等。本地立法草案于5月27日在立法会三读通过。

林郑在政纲中提及，明白到政制改革的争议性，要审时度势、凝聚共识、营造有利推动政改的社会氛围。4年过去，政治环境天翻地覆，新选举制度自3月公布至5月底于立法会通过，前后不足3个月时间。

经此修改，中央对日后本港选举实质的控制力大增，“安全系数”甚高；日后政改亦会变成“一部曲”，中央有绝对主动权。相信在林郑上任前，连中央也未必预计到如此局面。

蔡子强：相信林郑非刻意为之

中大政治与行政学系高级讲师蔡子强表示，客观效果而言，修例风波确实可能为北京收紧对港政策带来某些“便利”，但认为林郑月娥绝非刻意为之：“如果你有印象，相信也记得林郑月娥在修例风波开头数个月心理状态相当‘混乱’，经常哭之余，又声称想辞职。要说她是刻意搞出这场乱局，再引北京前来接管香港政治局面，这未免高估了她。”

经历过反修例风波低潮的林郑，自北京使出“法律组合拳”后，已经“回复自信”，早前就表明会重新检视香港每一套制度，是否与落实“一国两制”相适应，是否有灰色地方被人利用，政圈预期她为争取连任，会继续推出政纲以外的政策“交功课”。