政策分析︱强制投票增选举认受性？　涉政府与民主派一个政治博弈

人大常委会通过决议大幅修改香港选举制度，部分民主派及其支持者不满选举民主程度降低，正酝酿杯葛选举。然而政制及内地务局局长曾国卫、律政司司长郑若骅先后提到，会“研究现行制度是否足够”处理白票的现象，引起争议。
投票向来被视为公民权利的一种，选民有自由意志投或不投予指定候选人。不过郑若骅在电视访问中，形容投票为“公民责任”。事实上，将投票定为责任／义务，并强制选民投票，在世界上有多个国家或地区都有实行，且部分属西方民主国家。有趣的是，现时世上有一个国家的投票率达到99.98%，至于认受性有没有因此提高，大家“心照”。
在香港，政府于回归初期其实也研究过强制投票安排，只不过最后因众多现实问题而没有实行。时至今日，基于特殊的政治大背景，政府不会希望新制投票率大降，民主派则会利用这一点与政府继续周旋，因此强制投票的议题说不定又会被重新翻出来讨论。当然，要恢复市民对于整个投票制度的信心，不是那么简单的事……

北韩执行最彻底　投票率99.98%

说到强制投票，相信最多人会联想到的是北韩等独裁国家：名义上有选举，但实际上权力由劳动党牢牢掌控，法例规定年满17岁国民必须投票。每次“最高人民会议”和地方选举，每个选区的选票上只有一个候选人名字，选民也不用盖章，只要把选票投入票箱就算是投下赞成票。

因此，选民如果胆敢不投票支持“伟大领袖”，肯定会被发现，并且被秘密警察跟踪、安插罪名拘捕、“被消失”、“被精神病”等，投票率每次也达到99%以上（极少数人因身在海外等因素不能投票）。2019年地区选举的投票率达99.98%，“最高人民会议”更达99.99%。执政当局胜出后，可对外宣称在国内有极高支持率。

全球21国采强制投票　涵澳大利亚、希腊等民主国家

不过撇除这些极端例子，其实个别民主国家或地区，也会有强制投票的安排。支持一方的观点认为，投票和交税一样，是人民的义务，强制投票可以提高公民对社会的参与，投票选出来的公职人员，也就有动机去关心那些政治不活跃的人士。如果投票率过低，也会影响选举的整体认受性。

根据美国中央情报局（CIA）的统计，目前全球有21个国家实行强制投票，或是在指定年龄范围内强制投票，如果选民不从，会被罚款甚至监禁。除上文提及的北韩外，其他威权国家如新加坡，以及比利时、希腊、澳大利亚等相对民主的国家，也有实施强制投票。

其中在澳大利亚，不投票的选民会收到政府的查询信，如未能提出生病或是身处海外等合理解释，需要缴交20澳元（约118.5港元）罚款。如逾期不交罚款，金额会一直递增，该人亦须上庭。在一些极端案例中，如该人长期拒绝缴交罚款，有机会需坐牢。

当然，每个国家执行情况有所不同，宽紧程度也各异，例如比利时虽然规定不遵从投票义务者会被罚款，但实际上较少执行，因此投票率也不会是百分之百。当地2019年大选，最终投票率为90.01%。但实行此制，无论如何都可以提高选民投票的动力，总比现时香港立法会换届选举（地区换届直选历来最高纪录为2016年，58.28%）高得多。

回归初年港府曾研究　惟背后问题极复杂

在香港，回归初期政府内部都有讨论过强制投票安排。1998年首届立法会选举，最终投票率为53.29%，政界有意见认为这个数字需要改善。当时政府内部曾研究于2000年立法会选举中，加入强制投票安排。翻查资料，时任财政司司长曾荫权曾经指出，强制投票可令政治较冷感的中产阶级亦要参与投票，这些人士知识水平较高，也一般较倾向支持政府政策。

行政会议曾于1998年11月讨论强制投票事宜，但最终支持者寥寥之下被否决。主要关注在于，香港人比较崇尚自由，这种安排可能会惹起市民反感；时任中文大学亚太研究所副所长刘兆佳也指，不投票的市民中，可能有相当一部分是对选举制度不满意、对政府施政不满或是对政治不感兴趣，这也是一种表态。如果引入罚则，有可能出现大量选民不投票以示抗议，或是出现大量废票。

此外，要实行强制投票，一般需要连同选民自动登记制度一并实行，但香港没有户籍制度，有关选民的地址登记也不完全，现实上很难准确追踪。如要改制，将涉及把整套选民登记制度，以至人口户籍政策推倒重来。

如是者，强制投票这个议题长时间再没有在香港成为讨论重点。翻查立法会资料，近年对于强制投票议题只有过零星的讨论，例如2014年5月的《2014年选举法例（杂项修订）条例草案》委员会中，有个别议员包括钟国斌、应邀出席的部分团体代表，建议政府考虑相关制度。不过时任政制及内地事务局副局长刘江华回应指，如果实行强制投票，要注意香港的民情，必须有公众的广泛讨论和共识作为基础，和政府二十多年前的关注一模一样。

投票率背后　涉政府与民主派一个政治博弈

发展到近年，政治议题主导了选举制度的讨论，引爆点源于2019年区议会选举。当时受社会气氛影响，投票率达到71.23%、共294万人投票，两者皆为香港选举史上最高纪录。是次选举民主派大胜，横扫八成半议席。

不过正正由于民主派大胜，新当选区议员亦与政府关系极紧张，并且有部分人被指“散播分离主义”，政府以行政手段“架空”区议会。亦因如此，中央决定铁腕落实“爱国者治港”方针，全国人大新修订的选举制度，直接将回归至今的民主进程推倒重来。

在新制度下，即使政府官员坚称这不是“民主倒退”、是“完善制度”，但整体政制的民主成分削弱，无论如何都是不争事实。正因如此，民主派内部开始出现杯葛选举、拒绝投票等呼声，其来有自。

在前述背景下，下一次的立法会选举投票率，或多或少都会被视为市民对新制度的“变相公投”，亦是政府与民主派之间的博弈。正如民主党前主席刘慧卿所指，政府之所以有意“研究”规管白票行为，是因为担心下一场大型选举投票率太低，或是出现大量白票，与2019年区议会选举相比之下，可能令人感到新制认受性不足，并非如官方所指“得到香港各界广泛支持”。

真正认受性源于公平选举

简言之，强制与自愿投票的背后，是“公民义务”和“自由意志”之间的平衡。在威权或独裁社会中，执政当局会通过强迫投票，达到自己想要的结果，并“正当化”自身的权力来源；但在民主国家中，适度实行强制投票，也可促进公民对社会的参与。所以强制投票本身并非“洪水猛兽”，一切视乎当时的社会实况。

套用香港今日情况，当政治气氛高压，民主派支持者充斥无力感，投票意欲就会下降，正是“唔投票都系一种表态”。北京修改香港选举制度后，如民主派认为已“无得玩”，号召选民不去投票，问题就未必出自选民，而在于制度本身是否具足够说服力、让市民信任那是公平公正的。

为方便解释，在此列举两位亲北京人士的言论：人称“左王”的前中央政策组首席顾问邵善波，表示现时反对势力“退出嘅退出，走佬嘅走佬，收监嘅收监”，已不再形成巨大抗拒力量，政府可以顺利推动政策，修改香港选举制度“不要overkill，令（香港）病人变死人。”北京大学法学院教授饶戈平亦指，日后的制度应该为反对派保留合法政治发展空间，避免矫枉过正、过犹不及。

也许，新制度会否“overkill”、矫枉过正、过犹不及，才是其有没有足够认受性的关键。

▼选举委员会界别改变▼