【高官委任】扩大问责制见树不见林 香港政治人才何处觅
政府于2007年发表《进一步发展政治委任制度报告书》，建议设立副局长及局长政治助理等政治委任职位，协助局长处理政治事务。首批副局长及局长政治助理于2008年5月获委任。扩大问责制后，诞生一个个副局长和政治助理，一批批新人取代一个个旧人，却未有显著向当初扩大问责制的目标——吸纳及培育足够的政治人才，为有志有识之士提供参政发展渠道迈近。如今政府问责团队内仍以公务员为骨干。这个本为改善管治而设的制度，为何一路走来不似预期，毁多于誉？
立法会前主席曾钰成见证着主要官员问责制由2002年时任特首董建华开创，其接任者曾荫权改革，再到副局长、政治助理的设立，以及社会多年来对这个机制的非议。现为香港政策研究所副主席的曾钰成指出，董建华引入问责制的初衷，是由于整个特区政府，除特首外全部都是公务员，而自港英政府沿袭的公务员体系，严守着政治中立的观念。
在英国，无论执政党是左、是右，是工党还是保守党，常任的公务员都在“不偏不倚”原则下办事，与每次政党轮替后的执政团队融合。公务员主管行政，无论谁是老板，都专业高效地执行执政党的政策。
曾钰成说，在这种制度下，除了公务员，还需要有“一层”团队，为通过公共政策实现政治主张去争取社会支持、积聚政治能量；香港回归后，董建华面对的苦恼是政治中立的公务员团队不具备责任和能力去担当这个角色，向社会推销特首的政治理念，例如董建华当年提出的“中药港”。引入主要官员问责制的构想，由此萌生。
曾钰成还记得，当时主导这场改革的政务司司长曾荫权亲口向他说，“以后有什么政策要推行，我们（司局长）会亲自到市民当中向市民解释、争取支持……如果我有多数市民支持，立法会哪个敢反对我？”曾荫权当时豪气万丈，后来却发现，让司局长“落区”并不现实。曾钰成透露，当时甚至有主要官员告诉他，各司局会设分区办事处，俨如一般政党议员的地区办事处。此举也让时任民建联主席的曾钰成大为紧张，“以后局长同我哋争（市民支持），我叫大家（党友）醒定啲啦”。结果预期落空，有局长后来告诉他，“点落区？由早到晚，文山会海，睇文件同开会都冇时间”。曾钰成补充，这还没有算上到立法会接受质询。
现实不似预期，曾荫权接任特首时，在2008年决定新增“两层”问责官员，让局长毋须依赖公务员，将“行政”和“政治”清晰分开。扩大问责制一方面是支援局长工作，“如果要落区，同政党周旋，副局同政助就可以帮手”；另一方面则是透过“旋转门”培养政治人才，让“政治人”可以游走于行政、立法之间，出入区议会、立法会，顺着阶梯由政助、副局长直至局长位置，充实问责团队。
扩大问责制后，副局、政助能否为局长分忧？曾钰成坦言，要视乎局长风格，“周一岳做食卫局局长时，副局长梁卓伟能帮上忙，他的沟通技巧很好，与各方面联系做得相当好。周一岳也倚重他”。但有些局长并不放心交托重任，而“副局政助也可以是一事无成”。曾钰成透露，甚至有局长向他坦白说，“民建联如果想提供人才给政府，做副局是没用的”，因为“他可以被投闲置散的嘛”。
另一个问题是副局、政助人选是否胜任相关职位。“在香港社会不容易找（这些人才）”，曾钰成指出，香港欠缺孕育政治领袖的土壤，一来问责官员酬金和职业生涯的稳定性远不如商业机构，甚至法定机构，再加上在“热厨房”要承受的政治风险，很难吸引人才。“（前特首）梁振英有句名言，‘香港一流人才都去从商，三流人才才会从政’”，曾钰成说，对这个说法他也不敢否认。
政圈以外难觅良材，政圈之内又如何？曾钰成说，问责制设立以来，三届政府都有问民建联要人，“但我们拿不出多少”，因为问责官员需要的人才，是既要有政治敏感度，能够争取民意，又要有行政管理才能和深入了解公共政策，而“我们的人打选战的经验就多”。另一边厢，公务员出身的从政者却缺乏政治敏感度。曾钰成形容，香港的公务员与政客是“两种动物”。
能否有两者兼备的人才，胜任问责官员呢？曾钰成感叹，香港政党从不重视政策研究，“因为永远不会执政，你的政策主张，是永远不会由你推行的，最多只是争取。如果我有资源，不如拿去研究选举策略”。长此以往，政党只流于迎合民粹，结果是政党人才擅打选战，却不熟悉政策。谈及扩大问责制的建议，曾钰成淡然一笑，“香港没有这个人才库”。
问责团队为何难吸才
瑞士洛桑管理学院最新公布的《2018年世界人才报告》显示香港排名下跌到18位。这项调查关注点主要为专业领域，香港排名下跌之余，“亚洲一哥”地位又被新加坡取代，引起一阵喧哗。不过，智明研究所研究总监许祯不认为香港人才质素下跌显著，有潜力的政治人才更加不缺。他指出，适合担当问责官员的政治人才，与商界或专业精英有许多相似处，包括能够掌握社会脉搏、对专业范畴有认知。他以同为华人社会的台湾为例，“前总统马英九有国际法背景，前副总统萧万长则有财经背景”。相比之下，他认为在“知识型经济之下，文官（公务员）很难适应社会变迁”。
许祯认为，香港政治人才难求，真正原因在于不具备鼓励专业或商界精英加入管治团队的氛围，他解释，香港精英阶层不似新加坡，新加坡人认同政权，有国家荣誉感，最一流的人才愿意加入管治团队，执政党可以尽揽人才。“政治需要全身心投入，有热情，任劳任怨任吵”，但香港“不完全是中国，又不是城邦”，精英不认同政权、年轻一代甚至不认同主权，如何与管治团队荣辱与共？
在现行管治体制局限下，让“人才”从政党走入问责团队，难上加难。许祯分析，政党原本应该是政治人才的载体，是管治团队“孵化器”的前半段，“选举只是政治的前半部分，后半部分是将政治愿景实践”。惟当政党没有执政可能，“人才是不会来的”。
公仆长远不宜任问责官？
许祯指出，目前无论局长还是副局、政助的薪俸水平，相比起先进民主国家其实不算低，然而在很多时候，让政治人才牺牲物质待遇容易，缺乏成就感和改变社会的机会，才是一流人才从政的最大绊脚石。
林郑新班子中，7名司局长是政务官出身，加上本为技术官僚的运输及房屋局局长陈帆、警队出身的保安局长李家超，9人都是公务员出身，占问责团队大半。这令人联想起港英年代公务员治港的“行政国（administrative state）”神话？不过，许祯认为香港“不可能”重走老路，因为港英的公务员治港是基于完全不同的管治承诺，在维持最低限度的公共服务及保持英资利益之余，又不违反英国最基本的管理伦理，这种管治依赖的不是华人公务员，而是作为政党人的港督、伦敦的政策研究支援，以及实践政策时，英国派驻高级公务员的领导。
许祯认同公务员团队需要转型，然而要发挥“英式管治”的功能，更重要的是建立健康的“政策研究－政党－政府”三角关系，“在英国，许多政党人同时是学者、智库中人，为执政党和在野党提供支援。”他强调，扩大问责团队之外，还需要扩大问责团队的功能，为政治人才提供更多层的晋升阶梯。
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上文刊载于第141期《香港01》周报（2018年12月10日）《扩大问责制见树不见林 香港政治人才何处觅》。