欧盟扩大会议变西班牙古迹游？　乌克兰加入长路漫漫

在俄乌战争爆发后由法国总统马克龙（Emmanuel Macron）力主成立的欧洲政治共同体（European Political Community）10月5日在西班牙南部充满阿拉伯历史气息的格拉纳达（Granada）举行第三次峰会。可能是峰会成果真的是“白纸一张”，东道主西班牙在最后一刻决定取消记者会，而爱好高谈阔论国际大局的马克龙，在短暂回答记者提问之后即与其他与会国家领袖一起在黄昏时间同游当地名胜阿尔罕布拉宫（Alhambra）。

欧洲政治共同体峰会翌日，欧盟27国领袖再在同一地点举行非正式峰会。在难民人数本年预计即破百万，达至2015、2016年来未见高位之际，即将要面对大选的波兰法律与公正党（PiS）政府和向来反对非欧洲移民的匈牙利总理欧尔班（Viktor Orban）坚拒接受欧盟只差临门一脚的难民分担协议，将有关难民问题的文句排除在峰会联合声明之外。

而在外界关注的乌克兰入盟问题上，声明称欧盟扩大是“对和平、安全、稳定和繁荣的地缘战略投资”，却没有明确提及乌克兰，亦表明要扩大欧盟，想加入的国家和欧盟本身都要作出“改革”。但从欧盟改革的速度来看（难民问题已经谈了七八年......），“改革”所预示着的就是入盟长路漫漫。

政治共同体再次失败

欧洲政治共同体的原意，是让一众被欧盟排除在外的广义欧洲国家能在地缘政治上协调行动，也就是马克龙一直希望推动的“多层欧洲”概念，不必像欧盟成员地位一样高门槛，也不必像欧盟成员般平起平坐、采取共识制决策。俄乌战争爆发后成立以来，此共同体总共有47个国家参与，从英国延伸至阿塞拜疆。

俄乌战争当然是这次共同体峰会不能避免的主题，而乌克兰总统泽连斯基（Volodymyr Zelensky）也借机亲身出席，与各国领袖热情拥抱，一方面再次进行援乌游说，另一方面也透过外交场合的画面去向外界说明欧洲各国对乌克兰的支持始终如一。

除了俄乌战争之外，在欧洲政治共同体峰会的前夕，欧洲的地缘政治发生了两件大事。一是阿塞拜疆武力收复了纳卡（Nagorno-Karabakh），导致当地几乎全数亚美尼亚人都逃走到亚美尼亚国境，被指为种族清洗。二是科索沃和塞尔维亚本年以来的冲突已升级到塞方在边境陈兵的境况，惹来不少媒体以“第二场欧洲战争”作报道。

根据马克龙的构想，欧洲政治共同体正是解决这次欧洲地缘政治问题的场合。

然而，这次冲突的各方，都没有给马克龙太大的面子。阿塞拜疆总统阿利耶夫（Ilham Aliyev）与长期支持阿塞拜疆的土耳其总统埃尔多安（Recep Tayyip Erdogan）都没有出席会议。依赖西方支持的科索沃和依然想要加入欧盟的塞尔维亚，当然都没有缺席，但科索沃总统奥斯曼尼（Vjosa Osmani）却一口拒绝与塞尔维亚总统武契奇（Aleksandar Vučić ）会面，反而要求欧盟先制裁武契奇。

两宗近来发生的地缘政治冲突皆无解决之望，各国领袖都尽量避免与在数采访的几百位记者交谈，大概是因为真的没有什么好说。

反对乌克兰入欧的舆论攻势

至于正式启动乌克兰入盟启序的问题，以往一直主张欧盟“先改革再扩大”的马克龙，如今已变成了扩大欧盟的积极支持者，也拉拢到德国总理朔尔茨（Olaf Scholz）给予其支持（按：德国三党联盟政府的合作协议确有包括支持西巴尔干国家加入欧盟的内容，不过人们一直认为这是表态多于实作）。而马克龙的欧盟建制盟友，诸如欧洲理事会主席米歇尔（Charles Michel）等人更乐观地为欧盟扩大设下了2030年的时间目标。

不过，联盟内的反对势力依然存在。在6日的欧盟峰会之前，有欧盟内部对于未来“九国扩员”的财务成本估算文件，似乎就被故意泄漏到媒体上。“九国”包括乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚、以及西巴尔干的波斯尼亚、黑山、阿尔巴尼亚、塞尔维亚、科索沃、北马其顿。根据该文件，九国加入的总成本高达2,560亿欧元，只是乌克兰一国就会在欧盟的七年预算中得到1,860亿欧元的各类补贴（主要是团结基金和农业补贴），而受到新加入国家的相对贫穷影响，现时得到团结基金补助的不少国家都会失去受助资格。

同一时间，似乎是由于现任欧盟或欧盟国家领袖要公开批评乌克兰将会有点“政治不正确”，格拉纳达欧盟峰会之前，前欧盟委员会主席容克（Jean-Claude Juncker）就在德国媒体的访问中对乌克兰入盟大拨冷水：“任何跟乌克兰有过任何交手的人都知道，这是一个全个社会各个阶层都贪污的国家......它并未准备好启动入盟程序，还要需巨大的内部改革过程......作出虚假的承诺，对欧盟和对乌克兰都不是好事。”

这些峰会前的发展，很明显是有反对乌克兰入盟的盟内势力在背后制造对自己有利的舆论。

欧盟扩大的困难

这些声音也确实点出了乌克兰加入欧盟的两大困难。第一当然是乌克兰的国内反贪和改革。泽连斯基本人一直着意要向欧盟显示出其改革决心，早前甚至不惜“阵前换将”，炒掉与英、美关系甚佳的原国防部长，以作为国防部多次爆出军粮、装备采购贪腐案的问责。事实上，本年11月，欧盟将会对乌克兰的改革进程发表报告，预计其评价将会是正面的。

但即使乌克兰能在本年12月正式启动入盟程序，由于欧盟各式管制法律繁琐，要建立起符合欧盟成员标准的国内体制，2030年这个期限恐怕还是太早。

第二，也是更严重的一点，就是欧盟内部的改革。目前，欧盟共同农业政策的补贴占了欧盟预算近三分之一，作为“欧洲粮仓”的农业大国乌克兰若然加入，将会完全扭转现有的补贴分配，既得利益者将会遭受财务损失，而农民往往是各国政党的重要票源。如果补贴政策不改，乌克兰基本上是无望加入的。

同时，从27国再扩大到36国，欧盟必须先改革其决策体制，不再容让单一国家独自反对欧盟大多数成员国的意愿，正如匈牙利阻碍援乌拨款和难民分担方案一般。德国总理朔尔茨在6日的格拉纳达峰会上就表明，“我们需要以有条件多数去作出重要决定。”问题是，要推动这样的改革，首先就是得到各国一致共识，试问历年来卖弄否决权以最大化自身利益的小国如匈牙利等，会主动放弃手上这一张王牌吗？

更进一步而言，面对近年匈牙利、波兰等国对国陆媒体自由和司法独立的压制，欧盟主要国家一直想制订一套更容易推行的惩罚机制，至少是以扣起团结基金的援助作为筹码。这种惩罚机制的需求，更是乌克兰等国加入的前提。目前，即使欧盟主要国家领袖都对泽连斯基当局有一定程度的信任，但谁敢担保2030年的乌克兰总统不会是另一个“欧尔班”？

种种困难之下，虽然欧盟在俄乌战争之后已逐渐从欧债危机后的“扩员疲劳”中恢复过来，但要真正落实欧盟扩大，这将会是以十年计的漫长过程。