美国对华高科技投资限制终现雏形　只是拜登的虚招？

8月9日，过去大半年来被形容为“反向美国外国投资委员会”（Reverse CFIUS）的美国对外投资管制，终于以总统行政命令的方式走出了第一步。美国总统拜登（Joe Biden）授权财政部长管制在“半导体与微电子”、“量子资讯科技”和“人工智能”三个领域的美国对外投资。

出奇的温和

虽然管制预计将在明年实施，但财政部首要的工作就是提出“立例提前通知”（ANPRM）的文件，先作为期45天的“公众咨询”。首轮咨询过后预计还会有多好几轮才会真正走到落实限制的地步——由于2024年的大选年，拜登能否连任也是未知之数，更遑论到底此等对华投资限制最终会否落实。

根据财政部同日公布的说明文件，对外投资限制将以两种方式实施，一是直接禁止美国人对“受关切国家”进行投资（按：所谓的受关切国家只列举了中国和香港及澳门两个特别行政区），二是要求美国人通报财政部在受关切国家的投资。

两种限制将会适用于不同的项目。财政部的文件显示，拜登当局只在考虑禁止高端半导体设计、制造和封装的对华投资，而对非高端半导体的相关项目只要求通报。而在“人工智能”的项目，财政部文件则称其只在考虑通报要求；而且，也许是因为人工会能涉足范围过广，财政部也希望公众为如何收窄其限制定义范围提供意见。

在此行政命令公布前，部份舆论担心美国的对外投资限制将会导致美国投资者不能再投资任何中国科技企业。不过，这次美国财政部公布的文件就表明，当局正在考虑为一系列的被动及其他投资提供豁免，当中包括公开上市的证券、指数基金、对冲基金、作为有限责任合伙所作的投资等等。如果这种豁免最终得到落实，这将会进一步收窄对华高科技投资限制的范围。

事实上，这种对外投资限制的主要目标并非限制中国高科技产业获得美国资金——毕竟中国的投资者已经能取代美国的资金——而是要阻止对中国高科技作了投资的美国人对其投资作出知识性或技术性的协助。这种目标与手段之间的差距远远不如对华半导体出口限制般直接，其成效值得质疑。

对于拜登当局的行政命令，民主党固然赞好，不过共和党的声音则普遍认为其内容不够强硬。共和党籍的国会众议院外交事务委员会主席麦考尔（Michael McCaul）批评拜登在进攻性行动比任何时候都更有必要的时候缩减限制，是为了讨好商界而牺牲国家安全；共和党总统初选候选人、前驻联合国大使黑利（Nikki Haley）则称这连半调子政策也算不上；共和党参议员鲁比奥（Marco Rubio）则直斥拜登的方案近乎可笑、充满漏洞。

这类批评，从美国国内反华政治风气大盛的维度来看，其实不无道理。毕竟，当人们原本的期待是“反向美国外国投资委员会”（按：此委员会负责监管外美对美投资）之时，拜登这项小心翼翼的对外高科技投资限制，当然显得“雷声人雨点小”。

目标观众只在华府

不过，拜登公布这样的一个方案，也再次提醒我们，尽管拜登上台以来对华强硬政策比特朗普（Donald Trump）首届任期有过之而无不及，但在今天的美国政治风向之中，拜登已经算得上是一个对华“温和派”。这从其上台以来放着美国外国投资委员会针对TikTok的调查不管、长期搁置封杀TikTok就可知一二。

这一道限制对外高科技投资的行政命令，某程度上也是拜登对于国会政界压力的被动回应。美国国会在2022年12月通过的拨款法案中，早就向财政部和商务部提供了2,000万美元资金，要他们研究出对外投资作审查的机制。随后大半年，两个部门基本上是一直拖延，虽然曾发表报告回应国会，却一直没有太多实际行动。

到7月底，国会参议院在其《国防授权法》的版本中加入了要求落实美国企业对华（及其他受关切国家）投资的通报机制，当中包括的科技领域远比拜登这次的行政命令为广，最终以91票赞成、6票反对的大比例通过。虽然在众议院共和党内部仍在为拨款争吵不断，参议院的版本未能能够落实成法，但这也反映出对于拜登当局而言，实施对华投资限制的压力几乎全然来自国会。

这一次拜登一招行政命令、财政部再来一招公众咨询，再加上实施日子的遥远和不确定，可见这只是拜登暂时用来应付华府政坛压力的手段，暂时称不上是认真的政策提案，只能算是一道针对华府观众的政治虚招。