边境再现“骨肉分离”？　拜登移民政策和实行的落差

超过5,000名非法移民儿童滞留收容中心、身盖单薄锡纸睡在海绵垫上、20至30人挤在一个以塑胶布隔开的狭小空间、缺少肥皂和食物……这看似是在描述特朗普政府“骨肉分离”政策下的惨况，但实际上是如今拜登政府面临的“边境危机”。为何亲移民的拜登会造成与他痛斥的特朗普政策类似的局面？这场人道主义危机是否会发酵成更严重的政治危机？

其实，出现如今局面并不让人意外，毕竟特朗普政府期间严厉的反移民措施导致边境累积了大量苦苦等待的非法移民。从2018年直接在收容中心拆散家庭的“骨肉分离”政策起到的恫吓效果，到2019年的“留在墨西哥”（Remain in Mexico）项目要求7万余登记者在墨西哥等待庇护申请，到新冠疫情爆发之后特朗普动用Title 42法规一律遣返所有非法移民、停止处理庇护申请，墨西哥一侧等待进入美国的移民越来越多。再加上中美洲因为去年遭受疫情和飓风袭击，生活条件雪上加霜，前往美国的意愿之强烈自是不用多说。

而拜登从竞选起就承诺让美国重焕“移民之国”的光彩，进行“公平而人道”的改革，这自然让许多难民燃起希望，来自中美洲的大篷车自其当选以来就浩浩荡荡北上。而拜登政府的一系列政策失误，更是恶化了边境危机，乃至造成与特朗普臭名昭著的“骨肉分离”政策类似的困境。

错放“中门大开”讯号

首先，拜登在政策宣传上就犯了错。其团队虽然也意识到需要警告移民不要一拥而上——国安顾问苏利文（Jake Sullivan）和国内政策顾问赖斯（Susan Rice）在去年12月21日特意接受西语频道EFE采访，告诫移民不要立刻过来——但这些信号显然不够强力，也被拜登政府释放的其他欢迎讯息削弱。

例如，拜登自己在上任第一天就推翻前任五项反移民行政令，还提出了雄心勃勃的《2021美国公民法案》，旨在为全境1,100万无证移民提供五年绿卡、八年入籍通道。这让许多人产生了拜登立刻会大开国门的错觉，纷纷前往边境试试运气，美国海关及边境保卫局（CBP）今年2月拦截的非法移民就比上月激增28%至10万次。

面对滚滚人潮，拜登3月17日才上电视呼吁他们在政府准备好之前“不要过来”，美国国土安全部长马约卡斯（Alejandro Mayorkas）上周末也连续出席三场电视节目强调“边界现在是关闭的”，但也是亡羊补牢。

无限制收容儿童掀“主动骨肉分离”潮

更让拜登政府头疼的是，由于其部分放宽了Title 42政策，不再驱赶未有父母陪伴的移民儿童。这便导致许多父母不堪边界居住条件之危险贫苦，决心先将儿女送入美国内、主动“骨肉分离”。新闻网站Politico就指出，与2014年至2015年大量中美洲儿童为逃离国内犯罪潮独身闯关美国的情况不同，这次是许多父母在墨西哥的难民营与子女主动分离。

这便让拜登政府应接不暇，光是2月就收容了9,800移民儿童，直到3月21日总数已达到1.5万名，而据新闻网站Axios揭露，政府原本预计无父母陪伴的儿童会到5月才达到1.3万名的高峰，可见白宫未有预料到如此人潮，美国卫生及公共服务部（HHS）系统自然也无法满足需求。因此不得不有5,000名儿童无法被转移到条件更好的HHS系统，而是滞留情况恶劣的收容中心，其中更有近千人困在收容中心十天以上，也即文章第一段描写的悲惨画面。

虽然马约卡斯公开归咎于特朗普政府大量拆除HHS的避难所，以及但《纽约时报》的事实核查文章就指出，特朗普离任前一个月，避难所床位达到1.6万张，比起2015年奥巴马政府时期翻倍。因此，拜登政府面临的困境还是其政策失误的问题，如果其为每日收留儿童设置上限，过程更为有序，就不至于如此人满为患。

不过，政府现在也在尽力补救，从3月14日起下令向来处理天灾之用的联邦紧急事务管理局（FEMA）帮手。目前，FEMA已将达拉斯的会展中心改造成收容中心，3,000名15至17岁男性青少年移民已经入住。拜登政府也加紧与墨西哥商议如何阻挡来自中美洲的人流，此前白宫承诺捐赠墨西哥250万剂阿斯利康疫苗，也有分析认为是用疫苗换移民管控的考量。

移民改革大计前景渺茫

但显然灾难已经造成。共和党持续攻击拜登造成“边境危机”，而这不仅仅是对大量难民儿童入内感到不满，国土安全部外泄文件还显示政府实际上对难民家庭也十分手软，在3月14日至21日非法入境的1.3万名难民家庭成员中，仅有13%被驱逐，其他的都允许进入美国等待庇护申请，这便让共和党更为紧张。

在共和党的集体发力之下，“边境危机”（border crisis）这个词在美国的Google搜索热度也从2月21日至27日的“0”飙升至3月14日至20日的“100”，可见民众已广泛关注。而在3月22日一小群两党议员终于被允许参观收容所（媒体始终被禁止入内），内部画面第一次流出后，媒体报道程度就更广。虽然此次参观不像民主党众议员奥卡西奥－科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez，AOC）2018年参观特朗普“骨肉分离政策”下的收容所那样具有戏剧性，但内部画面已经足够有感染力。

而这无疑会影响到拜登的移民改革大计。事实上，他“大赦天下式”的《2021美国公民法案》已无可能在国会过关，务实的民主党参议院二号人物德宾（Dick Durbin）就已承认这点，认为民主党应该拆分法案、使用渐进方法；而共和党内曾推动给非法移民入籍通道、率领2013年移民改革“八人帮”的参议员卢比奥（Marco Rubio）也批评该法案是“不切实际”（non-starter）。

而众议院民主党人就已切身感受到共和党中可能盟友的离去，众议院3月18日通过的两项温和的移民法案，分别是给儿童时期来到美国的约250万名无证“追梦者”入籍通道，以及给约百万无证农业工人合法身份，就未达到原先预计的大规模两党支持的目标。而在更专注渲染“边境危机”的参议院，通过的希望就越发渺茫了。

这出收容所爆满的“边境危机”虽然可能只是暂时性的，将随更多设施的建立而缓解，但现已引发的舆论危机以及政治危机，就充分说明了执政者的良好愿景和落实政策时之间的落差，可能会使得整个改革计划落空。