美国关税｜谁能制止特朗普：民意？别国报复？国会？法院？

特朗普（Donald Trump）“解放日”关税中的全球10％基本税率在4月5日已经实施。到4月9日，其针对不同国家的个别对等关税亦将落实。而中国的34％报复性对等关税在4月10日亦紧接而至。全球贸易战看似无可避免，各地股市、美元汇价、黄金价格、石油价格都纷纷大挫，世界似乎难以避免陷入衰退。

特朗普会否悬崖勒马？看起来不会。

特朗普自己就声明“致许多正来到美国并投资巨额资金的投资者：我的政策永远不会改变。”股市大挫后，他4月5日呼吁美国人民要“坚忍不拔，这不会容易，但最终结果将是历史性的。”6日，他又说“我不希望任何东西下跌，但有时候你必须吃药来修补一些事情……市场会发生什么，我无法告诉你。但我们的国家（将变得）强大得多。”

在刚刚过去的周末，财长贝森特（Scott Bessent）和商务部长卢特尼克（Howard Lutnick）都四出为特朗普的“解放日”关税辩护。贝森特称就算其他国家愿意谈判妥协，也不会在几日内或几周内有结果，“经过20、30、40、50年的不良行为，你不能就这样一笔勾销。”卢特尼克则表明特朗普是想要“重设全球贸易”。

如果特朗普不会主动悬崖勒马的话，有谁能“勒”住他吗？

一种可能是民意和市场压力。在特朗普宣布惊人的“解放日”关税之前，美国消费者预期指数已经跌至12年未见的低位，未来看来也只会继续下跌。而根据《华尔街日报》在宣布关税之前进行的民调，52%受访美国人不满特朗普处理经济，比去年10月大选前的同类数字上升了12个百分点，七成半人认为关税会推高物价。

一般人的“体感”经济也陆续受到影响：“解放日”以来股市急挫，美国人的401(k)退休金计划大受冲击；同样在“解放日”实施的25％汽车关税已使关键摇摆州密歇根（Michigan）的部份车厂停运；美国制造业的投入价格增速已达至2022年8月未见的水平，未来很快就会反映在消费者物价上面……

根据不同媒体报道，特朗普的支持者基本盘依然是抱着“不要怕，只要信”的心态去相信特朗普的关税政策。然而，到他们要真的付出代价的时候，他们还会像特朗普说的那样“坚忍不拔”吗？

共和党得州国会参议员克鲁兹（Ted Cruz）已经警告，如果关税使美国陷入衰退，到中期选举共和党将被民主党“血洗”。

问题是，理论上没有连任压力的特朗普2.0“忍痛”能力远高于他的第一任期。就算民意逆转，他也没有必要放弃实行他相信了40年的关税教条。有分析就认为，特朗普要遇上他的“卓慧思（Liz Truss）时刻”才有可能退缩，即投资者不再视美国国债为安全资产，开始抛售美国国库债券－－但从这几天债息急挫的情况来看，投资者依然把美国国库债券视为避险安全资产。

因此，民意和市场压力明显远远未碰触到特朗普的“忍痛”限度。

第二种可能是别国的回应和报复。这又分成软和硬两种路线。像中国这样以34％对等关税的回应，就是“强硬派”的代表。欧盟如果能够压下部份亲美国家和部份产业（如法国红酒）的阻力的话，也许也能够对于美国的关税作出强硬回应（例如对付其科技巨头的对欧服务出口）。而像表明会继续同美国谈贸易协议的英国和印度，又或者是马上致电特朗普提议将对美关税减至零的越南等等，则是“绥靖派”的代表。

可以预见，不同国家基于不同的地缘政治和经济处境，都会各自以不同方式回应特朗普的“解放日”关税。美方官员就称自特朗普宣布关税后已经有超过50个国家联络美国寻求贸易谈判。

但无论是“强硬派”还是“绥靖派”，要扭转特朗普的关税似乎也是个不可能的任务 。

对于中国的关税报复，特朗普明言“中国错判了形势，他们惊慌失措——这是他们最不能承受的事情。”对于此前欧盟针对美国波本威士忌的关税报复威胁，特朗普已反威胁增收欧盟酒类200％的关税。强硬对付特朗普，特朗普似乎也只会强硬回应，最终导致大家陷入关税报复的恶性循环又或者胆小鬼游戏中。

属于强硬派的国家当然也知道这是损人不利己的，但对于一手撕毁行之有效的国际贸易惯例的特朗普政府，这些国家也需要为大局着想，要特朗普为其武断政策付出代价。

对于绥靖派，特朗普一直都“好言相向”。例如对于越南的“零关税”建议，特朗普4月4日就说：“我刚刚与越南共产党总书记苏林进行了一次非常富有成效的通话，他告诉我，如果越南能与美国达成协议，他们希望将关税降至零。我代表我们的国家感谢他，并说我期待在不久的将来会面。”

而对于英国和印度，特朗普政府理论上也继续向他们放出潜在贸易协议的棷榄枝，斯塔默（Keir Starmer）和莫迪（Nerandra Modi）此前访美时都得到类似的承诺。根据英国广播公司（BBC）和路透社的消息，两国都没有计划报复特朗普的关税－－英国的10％关税低于欧盟的20％；而印度的26％也低于越南（46%）、巴基斯坦（29%）、斯里兰卡（44%）、孟加拉（37%）、泰国（36%）等其他竞争者。两国可算是有“相对”的关税优势。

不过，由于特朗普的终极目标是要消除美国的贸易逆差，这些绥靖派国家就算将他们的关税减至零，只要生产相对优势的客观分布不变，他们还是会对美出超（按：英国是特例，它跟美国大体上贸易平衡，可算是躺着中枪），因此特朗普还是很大可能会继续向他们征收高关税。

这种“逻辑”也反映在特朗普当局对于别国对美“关税”的计算方法上－－那就是将“美国贸易逆差”除以“美国进口额”再化成一个百分比，而特朗普的“对等关税”就是这个百分点的一半。

（人们很快发现，如果向不同AI大型语言模型的聊天机械人请教“如果要用关税政策达至贸易平衡，关税税率要如何算”，它们的回应几乎全部都是现在特朗普用上的这种计算办法。以下是Grok的回答。）

如果这套计算方法不变，只要美国对于这些国家还是有贸易逆差，“对等关税”是避免不掉的。

因此，无论是硬是软，别国回应也很难迫特朗普收手。

第三种可能是美国国会。

根据美国宪法第一条第八款，制订关税的权力在国会而不在总统：“国会拥有征收和收取税款、关税、进口税和消费税的权力，……但所有关税、进口税和消费税在全美国应当统一。”

问题是，1930年代以来，国会逐渐把加关税的权力交给了总统。当中涉及至少六个条文，当中三个需要先作调查，其余则不用：

（1）1962年《贸易扩张法》（Trade Expansion Act）第232条授权总统责成商务部长确定一些货物的进口是否以威胁到国家安全，随后可以之为由无限期实施关税。这一条已被用在钢铝关税上。

（2）1974年《贸易法》（Trade Act）第201条允许总统在美国国际贸易委员会（ITC）发现进口激增威胁到美国国内产业时实施关税，此等关税不应是永久性的，期限为4至8年。这一条在2018年曾用于针对太阳能板的关税上。

（3）1974年《贸易法》第301条允许美国贸易代表（USTR）以别国无理或歧视性限制美国商业活动为理由实施关税，此等关税至少可实行4年。特朗普首届任期曾用此法跟中国打贸易战。

（4）1977年《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA） 允许总统根据《国家紧急状态法》（NEA）宣布紧急状态，然后使用其广泛的经济权力来规范或禁止进口。

特朗普这次“解放日”关税就是基于此法实施，不必事先调查，而特朗普2月时以芬太尼（Fentanyl）毒品流入为由向加拿大、墨西哥和中国增加的关税，则是美国史上首次有总统以此法征收关税的例子。（按：这个“首次”是法律关键，下文讨论。）

（5）1974年《贸易法》第122条允许总统为应对“美国国际收支的大量和严重赤字”实施临时关税。此法不必事先调查，但未曾被使用。

（6）1930年《关税法》第338条授权总统对由外国生产或以外国船只进口的、对美国商业构成某种歧视的货物实施关税。此法不必事先调查，但未曾被使用。

国会给予总统的权力，当然也可以由国会收回。

事实上，在4月2日特朗普宣布“解放日”关税的同一天，国会参议院已经有4位共和党议员“倒戈”通过了一个由民主党主导的决议，提出推翻特朗普用来征收加拿大25％关税的紧急状态令。国会众议院民主党人亦正在寻求几位共和党议员倒戈支持此决议。

在特朗普宣布关税后的4月3日，年高91岁的共和党参议员格拉斯利（Chuck Grassley）亦已联同民主党参议员提出限制总统制订关税权力的法案，要求总统在实施关税48小时内通知国会解释其决定；如果国会不在60日内投票通过关税，相关关税自动失效；而国会也有权在任何时间通过决议取消关税。

问题是，这些公开反对特朗普关税政策的共和党人全部都是政治边缘人，若非快要见上帝的，就是党内极少数的温和派。即使有足够共和党议员愿意同民主党合作在国会两院通过推翻特朗普关税的法案，总统还是有他的否决权。要压下总统的否决权，国会需要三分之二议员支持。这在参议院还有一些可能，在共和党人几乎是MAGA派的众议院，这根本不可能做到。

于是，跟特朗普不同范围的行动一样，唯一还有一些希望可能制止他的，就只剩下法院。

这次特朗普用来加关税的法律基础《国际紧急经济权力法》其实没有明文提到关税，而成法近50年来也没有被用来作为总统增加关税的理据。可以说，从法律条文和行政惯例来看，特朗普有没有法律权力向全球征收“对等关税”是一件值得质疑的事。

同时，美国法院也有一些对特朗普不利的判例和法理原则。首先，去年美国最高法院推翻了所谓的“雪佛龙遵从原则”（Chevron deference），也即是法院在法律条文模糊之时应该尊重行政机关专业解读的原则。“雪佛龙”被推翻，意味着法院对于《国际紧急经济权力法》的解释将压过特朗普政府的解释。

其次，美国也有所谓的“非授权原则”，正如有一些基本人权是不能被主动放弃一般，国会也不能通过授予行政部门过多权力而在宪法上放弃其立法权。因此，就算法院姑且接受特朗普对于《国际紧急经济权力法》的解读，法院也可以认为此法给予行政机关太大权力，相当于国会放弃立法权，因此属于违宪。

问题是，法院要限制特朗普，就必需先有受关税损害的企业或个人“挺身而出”来跟特朗普打官司。由于特朗普明显地以政府权力对付任何反对者，如果你是沃尔玛（Walmart）、苹果（Apple）之类的大企业，你敢同特朗普打官司，挑战特朗普深信数十年的关税主张吗？

目前，敢挑战特朗普关税的，就只有由右翼非牟利法律事务所“新民权联盟”（NCLA）代表的一家佛罗里达州文具公司Simplified。就算这家公司在法院上得利，法院的判决有可能只会涉牵影响到这家公司的利益的关税，而非整套“对等关税”。

而且，美国法院通常在外交、国家安全事务上面都会倾向尊重行政机关的决定。如果特朗普认定贸易逆差是对于美国国家安全的威胁，只懂法律条文和解读的法官们凭什么说不是、凭什么否定白宫的事实判断？

如果美国最高法院的保守派多数敢向特朗普说不，这可能会构成近百年所未见的司法－行政冲突。

谁能制止特朗普？答案大概是没有谁能制止特朗普。正如特朗普当选前的分析一般，特朗普最能够独断独行的政策项目就是关税。看着手上股票价值迅速蒸发的投资者们，也许只能祈求奇迹会出现。