特朗普未上台先夺权　“帝王式总统”不代表美国民主玩完

美国共和党候任总统特朗普（Donald Trump，又译川普）2025年1月20日将再次入主白宫，加上共和党在大选中夺得国会两院控制权、最高法院又有6比3的保守派绝大多数──这意味着特朗普几乎能毫无阻碍地推动其政治愿景。

特朗普去年接受福克斯新闻（Fox News）访问时被问到上任第一天要做甚么时，他表示要先当“一日独裁者”以关闭边境。他当时虽然只是哗众取宠，但如今他即将再成为全国权力最大的人，左翼人士质疑，他蔑视民主，不会尊重美国民主的基石。

美国民主制度奠基于三权分立与宪政，开国元勋们据此建立了一个限制国家权力、保障人民权利的宪法，其中强调政府行政、立法与司法的职权范围。

然而自前总统小罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）以降至冷战中期，尤其是在总统和国会两院同属一个政党时期，总统权力一度扩大至国会与法院都难以制衡。美国历史学家斯列辛格（Arthur M. Schlesinger, Jr.）将这种破坏美国民主、三权分立精神的地位称为“帝王式总统”（imperial presidency）。

尼克逊的进级版？

美国总统权力在尼克逊（Richard Nixon） 在任期间达到顶锋，他滥用“扣押”（impoundment）方式拒绝使用国会已经通过的拨款资金，停止联邦住房计划、减少灾难援助等，变相逆国内之意而行，又在未经国会批准的情况下重组了行政部门并扩大内阁职位的权力。他也高举行政特权，反对揭露有关行政决策的资讯。

然而，经过水门事件的丑闻后，尼克逊声望急挫，也引起了美国人对总统权力过大而无节制的担忧。国会自1970年代起，通过数项法律限制总统的权力；法院当年更对他作出致命一击，裁定他不能引用“行政特权”来拒绝向法院交出与水门事件有关的白宫录音，最终间接导致尼克逊在野朝四面楚歌之下请辞。

特朗普首次入主白宫之后，水门事件之后建立起来的一些惯例（诸如司法部不受总统干预等），逐渐受到他个人行为的挑战。特朗普下台之后，在有关其刑罪官司的判决中，保守派保了大多数的最高法院也给予总统进行官方行动期间的刑事免责权，而官方行动本身也不能被用作其他指控的证据──有法律专家就指出，如果水门事件在今天发生，尼克逊根本不必向法院交出录音，也不必担心录音会构成对他的控罪证据。

特朗普再次上台，正好发生在此对总统扩权有利的背景之下。如今共和党获两院多数席位，特朗普还未上任已在打算削弱国会权力，试图以所谓的“休会任命”（recess appointment）来绕过参议院的投票、建立一个自己百分百属意的忠诚内阁；他又扬言推翻国会限制“扣押权”的法律，变相拒绝执行国会拨款立法中的政策，并坦言自己上台后会介入有法律保障其独立性的政府机构，以全面落实反移民、削减政府官僚以及反精英建制的“MAGA”政治议程。

因此，外界的担忧并非空穴来风，他们恐怕特朗普会进一步扩大自己的权力，甚至胆敢触碰美国民主的“底线”，试图寻求不合现有宪法规范的“第三任期”──特朗普自己就多次或明或暗的提过这一点。

到底特朗普这一次能够变成另一个“帝王式总统”？他又能把总统权力扩展到什么地步？他能否迫使国会休会，让他自把自为的任命官员，将会是第一个值得观察的测试。

削国会确认权　建最忠诚内阁

下属没有对他100％言听计从，是特朗普首次入主白宫后的一大心结。

他在首届政府中树敌众多，而其中不少人皆曾在其内阁中担任要职，甚至曾经是他的亲密盟友。

前白宫幕僚长凯利（John Kelly）接受《纽约时报》采访时就曾批评，特朗普的行为完全符合法西斯主义一般定义；前司法部长巴尔（Bill Barr）在谈到特朗普涉推翻大选案时也直言：“对美国制度和自治至关重要的程序进行这种欺凌的人，不应该出现在椭圆形办公室附近。”

特朗普显然已吸取到教训，在第2任期内阁的提名人选中，虽然各人在意识形态上或有差异，但全都忠于他和“MAGA”派的大议程。

按正常程序，候任总统提名内阁人选后，需经参议院投票确认任命。而目前共和党在该院只以53个席位获得微弱多数，因此较极端的内阁人选很可能因少数共和党议员倒戈不获任命。

为确保忠诚者皆能获确认，特朗普已明确表示，他有意完全绕过整个确认过程进行“休会任命”，从而避开民主党人质询的机会，又能消除少数共和党人倒戈的风险。

据宪法规定及法院解释，候任总统在国会休会10天以上后，不需举行听证会，也不需大会投票确认提名人选──也即是所谓的“休会任命”。虽然这些任命在国会的下一个会期届满时到期，所以获休会任命者任期最长不超过两年，但对特朗普而言，这已是一道可让他“随心所欲”的方便之门。

问题是，休会10天以上与否，是国会的决定，而特朗普对共和党参议员的控制力似乎是有限的：即使特朗普对由他提名为司法部长的前众议员盖兹（Matt Gaetz）始终“不离不弃”，但身陷性丑闻的他经过同一连串共和党议员沟通之后最终也主动放弃了争取司法部长一职。长此下去，恐怕国防部长提名人选赫格塞思（Pete Hegseth）、卫生部长提名人选小罗伯特肯尼迪（Robert F. Kennedy Jr.）、国家情报总监提名人选加伯德（Tulsi Gabbard）等具争议人选也岌岌可危。

美国《国会山报》（The Hill）称，特朗普团队已认真考虑强行将国会休会。他们计划先说服众议院议长约翰逊（Mike Johnson）同意休会，如果参议院不采取行动，特朗普就能以“参众两院存分歧”为由，将国会休会到他认为适当的时间，以进行“休会任命”。

倘若特朗普真的能绕过参议院，全盘任命属意的内阁人选，他将获得一个忠诚于他以及“MAGA”议程的内阁。不过，这只是他集权的第一步，为了彻底落实他的政治愿景，他已计划将国会财政权的一些主要功能拿到手上。

夺国会财政权　快速落实政治愿景

特朗普二度胜选后，他誓言要大规模削减联邦政府的规模，并任命美国亿万富翁马斯克（Elon Musk）和企业家拉马斯瓦米（Vivek Ramaswamy）领导政府效率部（DOGE，非正式政府部门），为政府提供大幅削减联邦开支的建议，马斯克曾透露至少要削2万亿美元政府预算。

然而，特朗普无意与共和党占多数的国会合作逐步推行改革，而是盼望重夺尼克逊时期的“扣押权”，直接扣押起部份国会批准的拨款，“有效率”地削减开支。

美国宪法赋予国会财政权，却无明定执行方式。据目前法律规范，国会拥有预算批准权，而当它同意就某一事项拨款但总统拒绝使用时，就是所谓的“扣押”。

总统“扣押”国会拨款历史上多有发生，但经过尼克逊滥用“扣押权”后，国会于1974年通过一项法律限制总统使用扣押的手段。对此，特朗普竞选时曾在一段概述其第二任期议程的影片中表示，当务之急是收回扣押权，无论是透过法院还是让国会自愿放弃该权力。

特朗普在首个任期时已行使过“扣押权”，扣留国会拨给乌克兰的资金，同时向对方施压，要求乌方调查当时很可能成为其民主党总统选举对手的拜登（Joe Biden），而这些行为导致特朗普在2019年被众议院弹劾。

另一方面，特朗普部份政策存在重大争议，推行必然会遭到国会民主党人激烈反对，使他无法在短时间内获国会拨款实现他认可的政策。

特朗普在首届任期时，就曾透过宣布紧急状态，在未经国会批准的情况下，从军事预算中挪用资金，用于修建美墨边境墙。国会随后通过一项联合决议试图推翻紧急状态，但遭特朗普否决。

据1976年通过的《国家紧急法》（National Emergencies Act），总统可在提出具体理由之下宣布国家进入紧急状态，期间能实行数百项紧急权力，包括把国会已批出的预算挪用至其他用途。

特朗普11月19日就曾表示，他重返白宫后打算故技重施，宣布美国进入紧急状态，并动用军队大规模驱逐国内非法移民。而这一次民主党占少数的国会比起2019年更加无法推翻他的决定。

美国开国元勋在立宪时将财政权归于国会，就是盼望它能节制其他政府部门的过度扩张，防止某一部门出现无法被制衡的状况。如果特朗普成功重夺“扣押权”，再配以其难以被否决的紧急状态，国会财政权这一“制衡利器”将名存实亡。

联邦独立机构岌岌可危

特朗普“扩权”的野心却未止于国会，他曾扬言上任后将设法把总统权力延伸至其他联邦政府独立机构。

联邦独立机构通常拥有很大权力，负责制定和执行管理某一敏感领域的规章，涉及复杂的技术环节。因此为免行政权过度干涉，独立机构不直接由内阁或总统领导，其中最重要的便是充当美国中央银行的联储局（Fed）。

一个独立的中央银行对大部份发达国家非常重要，它使货币政策制定者能在不用面对直接政治后果的情况下，透过利率调控来控制通货膨胀。正是联储局的独立性质，使其很容易与执政势力造成矛盾，尤其是当它决定加息以使经济降温时，选民往往会将此举造成的负面经济影响归咎于总统。

因此，特朗普在首个任期时，就曾屡次抨击由自己亲手任命的联储局主席鲍威尔（Jerome Powell），先是指责他加息减缓经济增长，后来又痛批他降息力度不够。

特朗普在竞选期间也明言，自已胜选后要解雇鲍威尔，并强调总统应对利率和货币政策有发言权，其团队的一份政策草案更建议联储局的规章制度应接受白宫审查，使财政部能更有力控制联储局。

按法律规定，总统可以基于“正当理由”解雇联储局理事会成员，而法院将其解释为“不当行为”，这意味着总统不能纯粹出于政策或政治原因作出罢免。

特朗普也可能退而求其次，试图将鲍威尔从联储局主席降职为普通理事成员，再提名自已属意的候选人出任主席一职。法律规定总统可从7名理事成员中提名一人担任联储局主席，并交由参议院确认，惟未有说明降职标准是否与解雇的标准相同。

而这都只是冰山一角，他还声称要把美国联邦贸易委员会（FTC）、联邦通讯委员会（FCC）等其他独立机构，一定程度服从于总统职权之下。

特朗普上台后，如果真的试图干预联邦独立机构，势必会引起一连串的法律诉讼。保守派占大多数的最高法院很可能最终都会作出有利特朗普的裁决，但每宗诉讼的过程可能会持续数月甚至数年的时间，而特朗普最缺的也是时间—他只剩下一个任期去落实其政策。

宪法僵化反成救星？

客观而言，目前似乎难以有机制阻止特朗普成为新一代、甚至最强势的“帝王式总统”，但是兴上世纪“帝王式总统”不同的是，他们皆能成功连任至少两届，或多或少都能更持久地落实各自的政治愿景。

相反，由于特朗普的两届任期中间隔了一个拜登，其不少核心政治遗产都被拜登迅速推翻，包括撤销对穆斯林国家的旅行禁令、将用于兴建美墨边境墙的军事资金归还军方等等。特朗普一方面只有有限的时间推行新政，另一方面又难保其政策在4年后不再次被推翻。

外界担心他为了争取更多时间彻底落实“MAGA”的政治愿景，会试图挑战宪法有关任期限制的规定，尤其是特朗普过去已多次暗示自己的野心。他7月时曾呼吁基督徒在11月的大选中投票给自己，并指他们之后将“永远不需要再投票”；他2020年时甚至直言 ，自己在完成第二任期后理应“有权再执政4年”。

这种蔑视美国宪政限制的姿态引起国内人士的恐慌，“帝王式总统”是一回事，成为独裁者又是另一回事。前者虽然破坏了三权分立，但总统乃至其领导的国家机器依然牢牢受制于宪法之下。相反，成为独裁者则意味着其意志凌驾在宪法之上，能透过修宪使宪法沦为独裁者滥权的工具。

然而，美国的政治体系极为复杂且僵化，修改宪法几乎是不可能的任务。宪法修正案须由三分之二大多数议员或州提出，在国会或者修宪会议上获通过后，最后还必须获得四分之三的州批准才能生效。

美国自立国起只批准过27条宪法修正案，而在目前社会两极化的情况下，更不可能有任何修改宪法的机会。这意味着，宪法的明文限制将继续有效制衡特朗普，包括“任何人不得当选总统超过两次”的规定。

因此，特朗普的第二个任期也必定是他最后一个任期，最坏情况是他未来4年或藉行政扩权、削国会监督能力，再加上最高法院作为靠山，而把白宫变成“王宫”，但无论如何，等到2028年1月20日，“王宫”的主人都不会是特朗普。