被误读的“公务员政治中立”（下）——“守则规例”形同虚设

香港近年的“选择性乜乜”问题很严重。例如在高谈阔论“言论自由”时，总强调这是与生俱来的公民权利，却很少谈及行使它时附有特别的责任和义务，必须尊重他人权利、保障国家安全、维持公共秩序。去年至今闹得热烘烘的公务员“政治中立”原则又是一例，有组织以公务员即使要维持“政治中立”、但同样享有基本公民权利为由，先后发动公务员“反修例”示威集会和“反国安”罢工公投；然而，包括回归前后的香港在内，世界各地的公务员正正基于“政治中立”原则而被限制了一定程度的言论、选举和结社自由，因为他们掌握分配公共资源的权力，更须遵守严格的行为规范和纪律要求，以体现且让市民看见其“不偏不倚”——可是，有些人为求达到动员社会的政治目的，不但对这项基本的政治伦理“选择性失明”，甚至罔顾公务员“政治中立”的关键前提必然是“效忠国家”和“效忠政府”。
《被误读的“公务员政治中立”》系列三之三

《被误读的“公务员政治中立”（上）——选择忽视“政治效忠”》和《被误读的“公务员政治中立”（中）——无限放大“公民权利”》先后提到，香港社会普遍对“政治中立”存在误读，不但忽视公务员维持“政治中立”的前提，是必须“效忠国家”和“效忠政府”，而且无限放大公务员同样享有公民权利，却忽视他们同样需要遵守严格的行为规范和纪律要求；然而，特区政府却未能好好说明当中的政治伦理，更未能有效将其与“一国两制”相扣连，导致不同政治阵营有机可乘，把“政治中立”演绎成另一个模样。

这实在太讽刺。香港往往以成功植入西方政治体制为傲，但实际上只能“抄袭”人家的“轮廓”，却未能掌握更加重要的政治内涵。更严重的问题是，香港对于公务员违反“政治中立”的惩处，根本不如外国般与时俱进和明确，导致所有守则规例形同虚设。

例如前文提及的《公务员加入政治组织和参与政治活动》内部通告，直到回归后也没有因应宪制秩序的改变和网络文化的兴起而作出调整——当中规定公务员在不违反“政治中立”的原则下可以加入“政治组织”，但有关“政治组织”的定义只涵盖两大内容：一是组织鼓吹与香港有关的政治意见，并通过宣明目标或活动去达致，二是推举候选人竞选区议会或立法会的组织。

然而，近年港独思潮冒起，通告却未有限制公务员不得加入这类与《中国宪法》和《基本法》相违背的组织。至于公务员受限制参与的“政治活动”，也没有涵盖因应社交媒体普遍流行而衍生的网络动员活动，例如“新公务员工会”便在社交网站建立群组，又号召会员参与涉及反对“港区国安法”的罢工公投，也不时发表政治性言论。

再者，《公务员守则》当中，关于“政治中立”的条文其实存在不少漏洞。例如《守则》只明确规定禁止公务员以公职名义参加政治组织或政治活动，却没有明言公务员能否以“个人名义”参加有关组织或活动，这变相赋予公务员一个极大的灰色地带——去年反修例风波期间，任职劳工处二级助理事务主任的颜武周曾经发起“公仆仝人，与民同行”的公务员集会，要求当局回应“五大诉求”；当被质疑此举违反“政治中立”原则时，他辩驳称是以个人身份发起集会，出席的公务员也是以个人身份参加集会，而当公务员休班时脱下制服，就只是普通市民，同样享有集会自由，可以就政治议题发声。

讽刺的是，颜武周等人明明是以“公务员”之名发起反对政府政策的集会，却又以“个人”而非“公务员”身份为出席的集会公仆作狡辩。事实上，只要是在任的公务员，无论当刻是否正在执行公务，他们的“公务员”身份都不会发生任何改变，而他们的违规行为也不会因为是“个人身份”而减少对“政治中立”乃至整个行政官僚所造成的负面影响。

然而，由于香港并没有制订《公务员政治中立法》，即使公务员违反上述《公务员守则》或《公务员加入政治组织及参与政治活动》内部通告的规定，也必须通过政府内部的公务员纪律处分机制去处理，而具体个案并不会对外公开。以2014年“占领中环”为例，当时有公务员在Facebook成立“公务员撑雨伞”专页，支持“占中”之余，更鼓动公务员上载遮挡了名字和照片的员工证，声称有逾1,000名、遍布78个政府部门的公务员参与有关活动—从实际环境来说，这绝对是“政治活动”的一种，但根据何建宗的统计，他翻查过去几年处理公务员纪律问题的公务员叙用委员会年报，并没有违反“政治中立”的个案。

英国同样没有为公务员的“政治中立”立法，而是把它当作公务员聘用条款的一部份，但当局的规限和执行都比香港严格得多。当局对“政治活动”的定义范畴十分广泛，包括参选、助选、发表政治言论、投稿、著书等等，而无论参与哪种活动，事先都要向上级或部门首长申请，审批一方也需要提供详细指引。

美国、德国和台湾则有制订《公务员法》。以“政治中立”来说，美国早于1939年通过《哈奇法》，又名《防止有害政治活动法案》，适用于由联邦政府拨款的全国雇员，规定他们不得参与党派选举或相关政治活动，美国更设立特别调查办公室，为公务员参与政治和发表言论的规限订立详细指引，包括他们在互联网络和社交媒体的党派活动；曾经有名铸币厂工人在选举当天从事政党活动，因而被控违反《哈奇法》，联邦最高法院认为，他虽然只是一名低级政府雇员，参加党派活动对国家的影响也微乎其微，但如果允许一个雇员参与，政体联邦雇员积极参与政治的累积效应会很大，届时可能影响公共服务的效率。

至于台湾的《公务人员行政中立法》，则明确规范公务人员参与政治活动的限制，例如第9（三）条规定，“公务人员不得为支持或反对特定之政党、其他政治团体或公职候选人”，从事“主持集会、发起游行或领导联署活动”、“在大众传播媒体具衔或具名广告”等等。

刚刚在港颁布实施的“港区国安法”列明，香港居民在参选或者就任公职时，应当依法签署文件以确认或者宣誓拥护《基本法》，效忠中华人民共和国香港特别行政区；公务员事务局局长聂德权也已预告，当局正就公务员宣誓进行研究工作，下月将向立法会提交进度报告——可见，如果公务员继续选择性演绎“政治中立”，他们或将进一步断送更多可以自行演绎的选择。

上文刊登于第220期《香港01》周报（2020年6月29日）《从港英到特区 公务员“政治中立”的迷思》。

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