被误读的“公务员政治中立”（上）——选择忽视“政治效忠”
香港近年的“选择性乜乜”问题很严重。例如在高谈阔论“言论自由”时，总强调这是与生俱来的公民权利，却很少谈及行使它时附有特别的责任和义务，必须尊重他人权利、保障国家安全、维持公共秩序。去年至今闹得热烘烘的公务员“政治中立”原则又是一例，有组织以公务员即使要维持“政治中立”、但同样享有基本公民权利为由，先后发动公务员“反修例”示威集会和“反国安”罢工公投；然而，包括回归前后的香港在内，世界各地的公务员正正基于“政治中立”原则而被限制了一定程度的言论、选举和结社自由，因为他们掌握分配公共资源的权力，更须遵守严格的行为规范和纪律要求，以体现且让市民看见其“不偏不倚”——可是，有些人为求达到动员社会的政治目的，不但对这项基本的政治伦理“选择性失明”，甚至罔顾公务员“政治中立”的关键前提必然是“效忠国家”和“效忠政府”。
《被误读的“公务员政治中立”》系列一之三
经过不同政治阵营的“选择性演绎”，香港社会普遍对“政治中立”存在误读。最常见的是，一般人从字面上看，大概会以为“政治中立”意指公务员在政治问题上不偏袒任何一方，包括特区政府；然而，事实上，“政治中立”所适用的范畴并不只是“政治问题”，而它所对应的需要对其保持“中立”的对象并不包括特区政府。
根据2009年颁布的《公务员守则》，“政治中立”的首两项要求是指——“不论本身的政治理念为何，公务员必须对在任的行政长官及政府完全忠诚，并须竭尽所能地履行职务”，“在履行公职时（包括提供意见、作出决定或采取行动），他们不得受本身的党派政治联系或党派政治信念所支配或影响”——由此可见，“效忠政府”是“政治中立”的一大前提，而维持“政治中立”所针对的其实是公务员自身的政治信念和政党联系。
在市民对特区政府的满意率净值低至负54个百分点的当下，谈论“效忠政府”难免会出现抵抗情绪；然而，现实是，环顾世界各地，自从“政治中立”原则出现的那一刻开始，不论人们对当时政府的认受性有多高或多低，公务员都必须“效忠国家”和“效忠政府”。
为何“效忠”如此重要？广受参考的德国公务员效忠理论便认为，公务员的效忠义务是公务员和国家之间的心理契约，即国家期望公务员具备履行这项义务的自我意识，并要体现于外在的表现上，所以公务员必须宣誓效忠《宪法》，并须积极维护宪法秩序，包括要求他们保持发表政治意见时不得违反“效忠义务”，更不能加入任何偏激、极端、违背《宪法》的政团。
不必讶异，因为从英殖时期就引入香港的“政治中立”原则，同样附有“效忠政府”的潜台词。西方国家在十九世纪末至二十世纪初逐渐形成“政党轮替”制度，“政治中立”自此应运而生，用来分隔“政治”和“行政”两个系统的官员，以确保政府即使经过选举更迭，也仍有大批保持“政治中立”的公务员以“效忠国家”和“效忠政府”为前提，远离党派斗争，继续公平公正地维持行政管理的工作。
英国学者大多把上述的官员划分称为“两官分途”，并以此作为公务员维持“政治中立”原则的基础——当地把政府官员分为“政务官”和“事务官”，前者有一定任期，且随内阁的更迭而进退，后者属常任官员，并不与内阁共进退；前者领导后者，而后者必须为前者表现超然于个人立场的忠诚服务。一般也相信，“政治中立”原则有助公务员维持专业，避免助长权力寻租或利益输送，得以巩固政府的管治威信。
值得注意的是，港英政府引入“政治中立”原则时，香港既没有“政党轮替”，也没有“两官分途”，但“万变不离其宗”的是，公务员维持“政治中立”前必须“效忠港督”。按照《英皇制诰》和《皇室训令》的规定，公务员的任命和升迁全由港督决定——拥有决策权的高级官员通常由英国政府直接委派，由殖民政府招募和管理的本地官员则负责执行决策，两者形成带有浓厚殖民色彩的“二元分工”人事格局，而所有官员必须对港督负责；直到上世纪八十年代，才基本实现了公务员队伍的本土化，而此前所植入的“政治中立”原则，表面上看似“去政治化”，实际上却是通过限制公务员参与政治活动，以防范具有“左派倾向”的本土公务员和内地接触，借此强化行政官僚对港督的忠诚度，从而减低对殖民统治的威胁。
香港回归后，特区政府顺其自然地继承了港英政府的“政治中立”原则；然而，当局却未能有效将其与“一国两制”相扣连，也未能好好说明“政治中立”必须以“效忠政府”作为前提的基本事实，导致不同政治阵营有机可乘，把“政治中立”演绎成另一个模样。
首任特首董建华于2002年推动实施俗称“高官问责制”的“主要官员问责制度”，可谓令“政治中立”原则愈走愈偏的关键——它把政务司司长、财政司司长、律政司司长及所有政策局局长纳入问责官员，其后再扩展至特首办主任、副局长和政治助理的层面，以此奠定“两官分途”的框架，正式区分问责官员和公务员的基本职责——前者负责制定政治决策，进行政治游说工作，需要承担政治责任，后者坚守“政治中立”原则，执行前者的政治决策，但不用承担政治责任。问题是，这偏偏令问责官员和公务员之间产生不必要的隔阂，甚至令公务员以为他们没有义务协助问责官员从事政治工作，导致香港出现严重的政治内耗。
当公务员得以“政治中立”为由，推卸自身本应肩负的“政治效忠”和“政治责任”，也难怪较早前当公务员事务局局长聂德权提出公务员在“一国两制”下同属特区和国家的公职人员、故执行职务时必须思考其双重身份时，竟然引起多个公务员组织和泛民政团反驳“闻所未闻”，又认为《基本法》列明香港公务员只需要对特区负责，甚至担心有关说法恐怕与“政治中立”原则相抵触。
然而，《基本法》规定“香港特别行政区”并非独立政体，也不可能脱离“中华人民共和国”独立存在，所以“香港公务员”更准确的称呼是“中国香港公务员”，当他们需要“对特区政府负责”时，本身就意味也必须“对中央政府负责”。试问，如果公务员能够清楚认知，“一国”是“两制”的根本而“效忠政府”是“政治中立”的前提，又怎么可能在行政伦理上把“国家”和“特区”切割看待、并且罔顾“效忠”而放大“中立”？
延伸阅读：
上文刊登于第220期《香港01》周报（2020年6月29日）《从港英到特区 公务员“政治中立”的迷思》。
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